“一带一路”投融资模式与合作机制的政策思考

【编者按】古人云：“万物得其本者生，百事得其道者成”。2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来，在国际社会积极响应共同参与下，收获了丰硕成果，谱写了人类命运共同体新篇章。资金融通作为“五通”之一，为“一带一路”建设提供了稳定、透明且高质量的资金支持。银行业作为资金融通的主要践行者，在促进与“一带一路”沿线国家金融合作，提升贸易和投资便利化，推动跨境人民币应用等方面发挥了关键作用。未来，中国银行业将继续坚持共商共建共享理念，服务中资企业稳步走出去，把外资企业更好地引进来，助力形成国内国际相互促进的大循环。

中国银行业协会行业发展研究委员会积极搭建优秀研究成果分享平台，希望通过汇集行业力量，促进交流，凝聚行业共识，推动优秀经验做法转化为商业银行转型发展的加速器。本期推荐国家开发银行研究院撰写的《“一带一路”投融资模式与合作机制的政策思考》。本文围绕“一带一路”投融资模式与合作机制这一主题，深入探讨投融资供需错配与债务可持续等问题，介绍了增强“一带一路”投融资能力建设的有效金融形态，并结合实际阐述了相关战略思考与政策建议，以供读者参考。

一、引言

“一带一路”倡议提出以来，成果超过预期，一批早期收获项目进入实施建设阶段，对沿线国家直接投资与工程承包规模大幅提升，由此带动的经贸合作与沿线国家的期盼高度契合。 “一带一路”建设顺应了合作国加快经济和社会发展的长期诉求与远景规划，为推动全球化再平衡开辟了新的治理模式与发展路径。于我国而言，“一带一路”倡议也是推进优势产能互补、促进中资企业“走出去”、引进国外先进技术的重要契机 。

基础设施作为“一带一路”建设的优先领域，已成为促进全球经济发展的新动力与新引擎。尽管世界银行、亚洲开发银行等国际多边开发机构在基础设施投资中均发挥了重要的作用，但无论在融资规模还是融资方式方面均无法满足“一带一路”沿线国家的发展需要。因此，如何有效地满足全球基础设施投资尤其是发展中国家基础设施投资的需求仍是一项严峻的挑战，而探索新的方法实现各国可持续的基础设施建设成为各界关注的焦点 。因此，“一带一路”建设同样面临长期、巨额的投融资需求,创新投融资模式可高效配置金融资源支持“一带一路”建设的效率，强化国际合作机制可营造“一带一路”建设的良好环境，而金融创新的本质也在此过程体现为更高效的服务实体经济。 

“一带一路”建设具有长期性、复杂性和艰巨性，重大项目投资规模大、建设周期长、财务收益低，资金供需错配、投入产出不均衡、风险收益不平衡等矛盾愈加突出。因此，本研究基于“一带一路”建设的背景和趋势，尝试回答以下问题：建设“一带一路”的主要投融资模式在推进过程中的效果如何？在落实政策要义和符合开发性金融机构发展的前提下，如何突破与资金供需错配的瓶颈？按照“信息互通，利益共享，风险分担”的合作原则，如何构建金融支持体系？为保证推动创新模式，需要加强哪些制度设计和推行何种政策以实现长效创新？

二、投融资供需错配与债务可持续等突出矛盾阻碍了“一带一路”走深走实

“一带一路”沿线国家以新兴经济体和发展中国家为主，投融资环境较差、国别风险较大，建设涉及领域广、项目多、工程大，基础设施互联互通、能源资源合作需要长期、大额融资 ，贸易畅通需要产业类发展资金和短期贸易信贷资金。部分海外项目面临政权更迭、地缘格局、金融风险等多重风险，风险识别和缓释技术需要加强。

（一）重大项目投融资瓶颈亟待突破

“一带一路”重大项目主要集中在能源、资源、基础设施互联互通、重大产能和装备制造等领域，绝大部分项目投资规模大、建设周期长、工程技术复杂，重大项目面临的投融资约束问题凸显，如长期可持续融资能力不强、投融资主体匮乏、风险识别与防控能力较弱等。

1.缺乏低成本资金来源和有实力的投融资主体，延缓重大项目实施落地。境外重大项目普遍需要长期、大额、低成本资金，而我国资金成本在国际上缺乏竞争优势。中资银行普遍缺乏稳定、低成本的外汇资金来源，外汇资金主要来源于境内，境外发债资金受限于发行额度仅能作为补充。从同业而言，世行、亚行等国际开发性金融机构由于享受“AAA”评级，10年期发债成本较开发银行、进出口银行等低近100BP，而美、日、欧等国政策性银行在具备本币融资优势的同时，还获得了较高比例的国家财政资本金注入或享受政府特许存款，远低于市场化发债成本。此外，我国国内较高的税负成本削弱了境外贷款定价竞争力。同时，“一带一路”业务尚缺乏实力强的多元化投融资主体，亚投行、丝路基金等新设投融资平台受限于国际多边协调与市场化运作等约束，短期内难以对重大项目发挥有效融资支持。项目所在国政府或业主具有较高的贷款利率敏感度，普遍倾向于脱离市场行情的低利率（优惠）需求，这些因素制约了重大项目实施落地。

2.“一带一路”重大项目面临多重风险，风险识别和缓释技术不够强。“一带一路”沿线国家区域跨度极大，国家及地区发展情况复杂，各国经济发展水平、信用评级、对资本的吸引力差距显著。国家、地区间利益交错、冲突不断，各国为保护主权完整和市场独立，普遍针对投资设置限制性条款。各国投融资活动的制度和司法体系存在明显差异，中方企业和金融机构在境外开展投融资业务面临较大的法律风险与投融资抵质押、担保物管理风险，在贷后管理、抵押品重估以及不良资产处置等环节的风控能力仍较弱。

3.基础设施互联互通成为“一带一路”建设的重点难点领域。基础设施作为公共物品和准公共物品，具有投资规模大、初期经济效益较差、投资回报低和回收期限长的特点，仅靠项目自身现金流难以实现市场化运作，如社会资本投资参与度不高，投融资落实难度则较大。此外，境外基础设施建设普遍涉及征地拆迁、生态环保、非自愿移民等问题，项目推进难度较大，容易出现超概和延期问题。

（二）“一带一路”沿线国家债务可持续问题亟待厘清

随着“一带一路”建设深入推进，面临的国际舆论环境日趋复杂，部分西方媒体、机构炒作“一带一路”债务问题，指责中国提供的融资加大了发展中国家债务负担，存在债务可持续性等问题，亟待加强“一带一路”债务问题和开发性金融相关研究。

客观来看，“一带一路”沿线国家债务有所加剧 ，但这不能简单归于“一带一路”建设在短期内造成的，究其实质则是西方国家长期推行其发展融资战略和沿线国家经济发展内生原因导致的。据国际货币基金组织（IMF）对政府与对外债务数据统计数据显示，在“一带一路”国家中 ，九个国家对外存量债务占GDP的比重超过80% 。六个国家 的公共债务（政府债务和政府对外担保债务）对GDP比率高于75%。克罗地亚、埃及、牙买加、约旦等国的公共债务对GDP比率高于75%，外债对GDP比率低于100%。哈萨克斯坦、老挝、拉脱维亚、卡塔尔等国的外债对GDP比率高于100%，公共债务对GDP比率低于75%。“一带一路”沿线国家随着经济发展内生原因导致的债务负担加剧 ，增加了推进“一带一路”建设的风险。

（三）“一带一路”沿线国家债务可持续问题需统筹兼顾、综合评估

一些西方国家将“一带一路”沿线国家债务水平的上升归结为中国的“债务输出”，评判标准应置于短期债务上升与贫困率降低之间的权衡，债务上升是否有助于促进长期可持续发展。这些国家大多处于经济增长与转型的关键时刻，面临减贫、城镇化、工业化和大规模基础设施建设的任务，短期债务有助于解决其经济发展阶段性问题。

1.债务问题涉及经济发展理念与增长模式之间的权衡。合作国有权选择适合自身禀赋和基础的发展模式，以有效解决基础设施、能源电力、产业结构升级等发展瓶颈和短板，必然会有大规模投融资需求刺激债务规模增长。其中的适度负债规模、投资效率、负债结构、负债比例、债务期限等需要统筹兼顾、综合评估。应高度重视债务问题，与合作国在推动经济长期健康、可持续发展的同时，探索以合理有序的方式解决债务问题，确保“一带一路”沿线国家建立可持续经济增长模式，承担适度合理的债务规模。

2.IMF和世界银行实行多年的债务可持续框架（DSF）存在较多弊端 。DSF是对中低收入国家对外债务进行监测和控制的重要手段，对于引导债务国采取负责任的借债行为、保护国际投资人权益发挥了积极作用，其预测指标和分析模型得到了各类投融资机构的广泛认可。DSF虽已推行近十年并多次修订，但指标设计、打分标准、发展理论未考虑重债穷国的实际情况，国家政策和制度评估指数多适用于与西方发达国家民主政治体制，政策指标大都体现西方国家政治与金融制度和文化价值观。此外，DSF体系过分强调债务可持续，忽略了从发展可持续角度来解决债务可持续问题，缺乏准确、全面的客观数据支撑，经常低估经济增长水平，预期判断主观色彩浓厚，降低了评估价值。

3.联合有关各方研究建立符合“一带一路”债务可持续评估体系具有重要意义。一是在世界银行和IMF提出的债务可持续分析方法中，更多体现“发展因素”，有利于提高债务可持续分析的针对性。二是中国逐渐成为沿线国家主要债权人，亟待发起建立符合沿线国家特点的债务可持续评估体系，为相关投融资合作方提供指引。三是选取反映沿线国家投资收益风险特征建立指标体系，有利于重新构建国际社会认可的投融资机制，引入国际组织、市场化投资机构，撬动国际资金，消除投资疑虑。四是为沿线国家在“一带一路”框架下开展投融资合作提供了科学、合理、公正的规则和指引，进一步推动中国从国际规则的接受者向制定者和整合者转变。

三、开发性金融成为增强“一带一路”投融资能力建设的有效金融形态

（一）开发银行已成为支持“一带一路”建设的主力银行

国家开发银行作为中国最大的对外投融资合作银行、世界最大的开发性金融机构，截至2018年末，国开行累计为600余个“一带一路”项目提供融资超过1900亿美元，在沿线国家国际业务余额1059亿美元。习近平主席在首届“一带一路”国际合作论坛开幕式上宣布，由国开行提供2500亿元等值人民币专项贷款用于支持共建“一带一路”。两年来，国开行秉持绿色、环保、可持续发展理念，完成专项贷款评审承诺5065亿元，合同签约2607亿元，为“一带一路”建设提供了长期、可持续、风险可控的金融支持，集中反映了开发银行支持“一带一路”建设的独特优势和重要作用。

（二）开发性金融在“一带一路”建设中发挥了独特优势

开发银行的国际实践为“一带一路”建设增添了可持续发展的驱动力，也构建了行之有效的国际合作模式。

1.政府合作统贷模式。在我国与“一带一路”沿线国家达成的政府间和区域间合作协议下，在合作国建立或指定具有较强资金调度能力和协调能力的政府机构或国有企业，作为统一承接开发银行贷款的主体。采用平台统贷、政府增信的方式，为合作国的基础设施、产能建设等项目提供一揽子融资支持。

2.政府与社会资本合作（PPP）模式。开发银行结合国内经验在“一带一路”沿线国家推广PPP模式，支持中资企业作为社会资本方参与合作国的基础设施项目建设，实现由EPC工程承包为主向实现“工程承包+投资+融资+运营”一体化的升级和转变。

3.国际银团模式。加强与国际金融同业间的合作，建立“信息互通、收益共享、风险分担”的投融资合作机制。结合具体业务需求、风险特征和同业竞争合作情况，采用开发银行牵头（单独或联合）组建银团、参与他行银团等方式开展业务。允许在银团贷款中搭建结构化融资，设置不同期限、不同条件的多组别贷款，开发银行根据自身的风险偏好选择参与特定组别。

4.价值链联动模式。开发银行充分发掘核心客户群联动、产业链上下游联动、区域联动的潜力，以点带面形成规模效应。例如：支持港区、工业园区建设，带动后续入驻产业融资。以基础设施建设融资带动中国的技术、设备、施工及EPC等出口信贷融资。以产能合作领域的产能建设融资带动后续流动资金贷款及产品出口贸易融资。以多边金融机构、央行合作带动与其他金融机构合作等。

（三）开发银行积极推动构建新型国际投融资合作机制

一是推动多双边合作机制建设。2013年以来，累计与“一带一路”建设参与国合作方签署协议170余份，涉及融资金额1800亿美元，为增进战略互信发挥了重要作用。二是为规划设计提供服务。全程深度参与中国与哈萨克斯坦、老挝、柬埔寨、科威特等8个国家的双边合作规划，以及中蒙俄、中巴、孟中印缅3个经济走廊规划，与合作国政府和企业共同推动规划成果转化为具体项目。三是以银行联合体为平台深化金融合作。发起设立上合组织银联体、中国—东盟国家银联体、中国—中东欧银联体、中国—阿拉伯国家银联体等多边金融合作机制，通过银团贷款、同业授信等方式与“一带一路”建设参与国金融机构开展合作，积极投资和管理丝路基金、中国—阿联酋共同投资基金、东盟—中国系列基金等“一带一路”对外投资基金，发挥中长期权益资本支持作用，借助债券银行优势，发行多笔“一带一路”专项债，引导社会资金共建“一带一路”。

（四）开发性金融已成为服务“一带一路”建设的重要融资形态

开发性金融作为支持“一带一路”建设的重要金融形态，得到了合作国政府及世界银行、联合国开发计划署（UNDP）等国际组织的高度认可，已成为国际社会的广泛共识，尤其在2017年“一带一路”高峰论坛联合公报、27国财政部共同核准的《“一带一路”融资指导原则》等文件中都有明确提及。

总体来看，开发性金融在“一带一路”建设中能够发挥独特作用有其内在机理和外在需求。在“一带一路”投融资框架下，政策性金融规模有限，一般要求主权借款或担保。同时，商业性金融以实现股东利益最大化为目标，在融资上顺周期趋势较强，难以满足重大基础设施项目长周期的大额资金需求。

开发性金融是指服务国家战略、依托信用支持、不靠政府补贴、市场运作、自主经营、注重长期投资、保本微利、财务上有可持续性的金融模式。实践证明，开发性金融业务具有多重优势，既可连接政府与市场、整合各方资源，又可为特定需求者提供中长期信用支持，还能对商业性资金起引领示范作用，以市场化方式予以支持 。开发银行运用开发性金融理念和方法，在不增加项目所在国财政负担的基础上，坚持项目的现金流建设和可持续发展原则，按照国际惯例和市场规则进行运作，坚持选择能够产生经济效益，并且在经济上具有可行性的项目，不会形成对财政资源的挤占，避免滋生道德风险和导致市场扭曲等问题。开发银行对合作国的财政状况和主权信用等级等方面都有严格要求，对这些国家的授信额度以及贷款集中度等有严格限制，从而在源头上把握债务风险，同时加强与国内外多双边金融机构加强合作，实现互利共赢、共同发展，充分发挥了开发性金融的独特作用。

四、推动“一带一路”投融资合作机制建设的战略思考与政策建议

现阶段需与“一带一路”合作国在资金融通层面深耕细作，以市场化为原则发挥地缘、成本、规模、配套和政策支持等优势，整合政策性金融、开发性金融、商业性金融的资源，构建和完善多层次、多种类的金融服务体系。在推动重大项目实施建设的同时，高质量推进和深化金融合作，兼顾塑造新型国际投融资机制，完善国际经济金融治理体系。

（一）加强与沿线国家政府的战略对接和多边机制建设 

在维护、完善现有国际金融秩序的基础上，采取“一国一策”、“一域一策”方式打造多层次金融平台，通过国际多边机制加强与沿线国家政府的多层次战略对接[1]，引导亚投行、金砖银行、银联体等新型合作机制发挥更大投融资支持作用。

用好现有区域合作机制，发展区域金融市场，在EMEAP 机制下，加强货币与金融稳定委员会的功能。加强亚洲债券基金建设，引导亚洲债券市场的开放和发展。在SEACEN（东南亚中央银行组织）、中亚、黑海及巴尔干地区央行行长会议、中日韩央行行长会议等机制下与各方加强政策协调和沟通，形成应对跨境风险和危机处置的交流合作机制，完善风险应对和危机处置制度安排。

（二）探索 “利益共享、风险分担”的投融资合作模式 

继续深化中国开发性金融机构和政策性金融机构的中长期投融资优势。合理确定外债结构调控目标，适当提高中长期外债规模和比重。简化中方企业境外项目获取货币互换资金程序，逐步提高境外人民币贷款的使用比例，作为预设条件在项目开发前期明确提出。

加快金融机构“一带一路”沿线布局。鼓励中资金融机构以“一带一路”为轴，谋划全球网络布局。进一步完善针对境外人民币贷款的支持政策。研究制定税收优惠政策，通过设置“白名单”方式，给予减免增值税的优惠政策。对境外人民币贷款规模实行差异化管理，重大项目上通过抵押补充贷款（PSL）等手段给予银行低成本资金支持，提高定价竞争力。

探索建立涵盖国际银团、绿色金融、PPP模式、项目收益债券、资产证券化（ABS）等市场化方式的投融资服务体系，满足多层次融资需求。同时，与合作国政府、金融机构、中外方企业建立良好的风险分担机制，实现对“一带一路”长期、稳定、可持续、风险可控的金融支持。

（三）推动以人民币国际化为核心的“一带一路”金融市场建设

在沿线国家着力推行人民币债券市场建设，构建以人民币为计价、支付和结算货币的大宗商品交易市场，在能源贸易、油气管线建设项目上应加快提升使用双边货币的比例。以亚投行为平台，将人民币纳入一篮子货币并作为未来结算货币。在香港、新加坡、英国、韩国、俄罗斯、阿联酋和匈牙利等国家加强离岸市场建设。积极支持沿线国家金融机构在中国境内发行“熊猫债”，为双边贸易使用人民币结算创造良好条件。

完善和利用好人民币跨境支付系统（CIPS）等跨境金融基础设施。加强征信管理部门之间在征信立法、征信市场培育、征信机构监管、建立信用评级体系和标准、防范信用风险、保护信息主体合法权益方面的沟通。加强征信机构、评级机构之间在技术和服务创新、信息安全保障等方面的交流合作。  

（四）加强与发达国家、国际组织建立三方合作长效机制

与发达国家、国际金融机构及国际金融中心开展第三方合作，借鉴国际高效融资方案和发展援助的经验，探讨适宜“一带一路”的先进实用标准、先进实用规则和先进实用的融资安排，有助于形成优势互补，有效提升对沿线国家的投融资支持。

充分运用上合组织、金砖国家、APEC、G20等现有国际合作机制，以及东盟银联体、金砖银行合作机制、中非银联体等区域性金融合作机制，加强与英、日、美等国开展对话，联合世界银行、联合国开发计划署（UNDP）等国际开发性机构共同推动第三方市场合作。

聚焦中日两国同为关注的东南亚国家基础设施项目，重点支持“东部经济走廊(EEC)发展计划”。加强双边合作，在第三方共同争取光伏发电项目订单、向第三国推销发电站、金融、保健和初创企业投资等广泛领域展开合作，推动中国制定透明度较高的投资规则。

（五）做深做实“一带一路”专项合作中心建设

一是充分发挥发改委、财政部等部门牵头筹建的“一带一路”促进中心、“多边开发融资合作中心”等专项国际合作机制影响力。着眼于联合国内金融机构、中央企业等执行机构，对重大项目、金融支持、投资环境、风险管控、安全保障等关键问题进行分析评估，分门别类地建立国际合作新机制，抓紧研究、解决国际组织的迫切诉求，如经费支持、人员派驻、示范项目等，加强国际组织、东道国对“一带一路”软联通的存在感与依赖感。

二是与联合国开发计划署（UNDP）、联合国工业发展组织（UNIDO）等国际组织 ，针对重点地区的示范性项目开展研究咨询与效果评估等合作。中国政府给予经费支持、推荐合作机构、筛选示范项目，形成具有示范性、推广性的合作成果，以此增强“一带一路”重大项目的透明度，增强合作国的可持续发展能力，为吸引欧、日等国与我开展第三方市场合作增信释疑、建立机制、夯实基础。

（六）建立符合 “一带一路”特征的可持续发展评价体系

一是结合中国经验和“一带一路”特点，研究建立“一带一路”可持续发展评价体系，从动态发展的角度对“一带一路”合作国可持续发展进行综合评价。综合考虑所在国资源禀赋和发展潜力，通过发挥各方资源整合能力，将资源禀赋和发展潜力转变为项目现金流，从而实现经济可行和促进所在国社会经济发展。采取发展和动态的评价方法，允许合作国政府通过适当负债或担保，用于推进基础设施和产能合作等产生正向现金流的项目建设，带动经济增长和增加财政收入，从而形成良性循环。

二是全面提高中国在全球经济治理中的制度性话语权 。注重投融资规则和标准的对接融合，坚持共商共建共享原则，充分借鉴现有国际规则标准，研究制定符合“一带一路”国情特点的投融资国际规则标准。

三是推动与“一带一路”合作国开展国家发展规划和融资规划工作。通过规划研究，确定合作国发展阶段、发展方向和发展重点，明确重点项目和资金需求，并根据项目收益情况合理确定融资来源。

（七）创新建立“一带一路”债务可持续评估体系

一是在“一带一路”合作过程中，既要高度重视债务问题，又要坚持经济发展为导向，与合作国在推动经济长期健康、可持续发展的同时，探索在不同发展阶段结合不同结构的要素禀赋，发挥型结构经济的比较优势，通过基础设施投入带动产业升级，提升自身经济造血能力。同时，通过第三方合作、国际援助等渠道妥善解决债务问题，确保“一带一路”沿线国家在承担适度合理的债务规模基础上，建立可持续经济增长模式。

二是现阶段可探索设立“中国国际资信评级公司”，参照IMF、世界银行的债务可持续评估体系（DSF），充分考虑发展中国家的发展模式、治理机制及国情民情，建立具有“一带一路”特色的债务可持续评估体系。与现有国际DSF体系形成互补，辅助评估主权国家经济成长性及债务规模，判断主权国家债务承受能力，评估主权国家融资风险，作为国际组织和第三方开展援助借款、投融资风险评估的辅助标准，协助发展中国家推动形成规范的项目融资制度框架等能力建设。

（八）政策支持开发性金融增强重大项目融资能力

一是参考国际开发性金融机构做法，设立“一带一路”技术援助贷款品种。比照世界银行和亚洲开发银行等开发性金融机构的传统做法，设立“一带一路”技术援助专项贷款，用于“一带一路”重大项目前期可研、规划和项目论证工作。

二是健全资金保障机制，解决基础设施互联互通融资瓶颈问题。为满足境外大型基础设施融资需求，同时鼓励对外投融资中更多使用人民币，减少我国外汇压力，设立符合境外重大基础设施互联互通项目风险和现金流特点的开发性金融产品（重大项目开发贷款），由开发银行提供期限最长可达40年，宽限期10年的人民币融资产品，作为中方企业在重大项目上的资本金出资或项目融资来源，以缓解项目资本金压力和前期还款压力。