为贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发[2014]31号）和《国务院办公厅关于印发〈国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见〉任务分解表的通知》（国办函[2014]121号）精神，加快我省旅游业改革发展，现提出如下实施意见。

一、树立科学旅游观

（一）创新发展理念。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，围绕建设“三个陕西”的总体要求，坚持“改革创新、依法兴旅、融合发展、以人为本”的科学旅游观，推动旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合。积极发挥旅游业对于调结构、转方式、扩就业、增收入的重要作用，营造良好的旅游环境，逐步形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的发展格局，做响“山水人文、大美陕西”旅游品牌，增强陕西旅游的吸引力和影响力。

（二）加快转变发展方式。以转型升级、提质增效为主线，推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，满足多样化、多层次的旅游消费需求；推动旅游开发向集约型转变，更加注重资源能源节约和生态环境保护，更加注重文化传承创新，实现可持续发展；推动旅游服务向优质服务转变，实现标准化和个性化服务的有机统一。到2020年，全省接待游客达到6.4亿人次，城乡居民年人均出游4.5次，境内旅游总消费额达到6000亿元，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过6％。

二、增强旅游发展动力

（三）全面深化旅游改革。深化旅游业体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快旅游领域政企分开、政事分开，进一步推进旅游市场向社会资本全面开放。充分发挥各类旅游行业协会作用，鼓励中介组织发展。鼓励建立景区管理委员会，全面负责景区的规划、建设、运营、管理和保护等，提高景区资源的利用效率和管理水平。支持延安市开展以红色旅游为主题的省级服务业综合改革试点。开展韩城市旅游综合改革试点，探索资源型城市向旅游城市转型经验。建立健全旅游标准服务体系，完善旅游统计指标体系和旅游发展考核评价体系，全面提升我省旅游服务质量。

（四）加快推动区域旅游合作。以丝绸之路跨国联合申遗成功为契机，围绕“一带一路”建设，深化我省同丝绸之路经济带沿线省区、国家和地区的旅游合作。加快以西安为起点的丝绸之路风情体验旅游走廊等文化旅游产品建设，打造丝绸之路旅游精品线路和项目。加强与周边中西部省份和长三角、珠三角、环渤海圈等旅游热点地区的区域旅游合作。

（五）大力拓展入境旅游市场。建立、完善多语种的旅游宣传推广网站，充分发挥各类媒体作用，在报刊、网站显著位置和电视黄金时段开展旅游形象宣传。在对外文化交流活动中增加旅游产品和项目的宣传展示，扩大国际影响。巩固西安到赫尔辛基、莫斯科、巴黎、西雅图等欧美航线，积极开辟西安直达阿拉木图、伊斯坦布尔等空中丝路航线。制定西安咸阳国际机场口岸外国人72小时过境免签服务配套措施，为外国旅客提供签证和入出境便利。

三、拓展旅游发展空间

（六）统筹发展休闲度假旅游。各地要把旅游休闲基础设施建设纳入城乡建设总体规划，合理优化布局，完善服务功能，营造居民休闲度假空间。加强对自然和文化遗产地的有效保护和利用，加快推进秦岭国家公园建设。大力发展森林旅游，着力培育大秦岭人文生态旅游度假圈。积极开发登山、滑雪等体育旅游产品，推进竞赛表演、健身休闲与旅游活动融合发展。支持和引导有条件的体育运动场所面向游客开展体育旅游服务。发挥陕南三市和咸阳、铜川的中医药优势，开发一批中医药健康旅游服务产品。按照国家旅居全挂车营地和露营地建设标准，规划建设一批旅居全挂车营地，支持社会资本投资建设自驾车营地。积极发展索道缆车、游乐设施等旅游装备制造业，鼓励开展游船游艇旅游、低空飞行旅游。

（七）扶持发展乡村旅游和工业旅游。加强规划引导，规范乡村旅游开发建设，总结推广礼泉袁家村、兴平马嵬驿、宁强青木川、延安文安驿等旅游发展模式，依托特色村镇，开发建设一批形式多样、特色鲜明的乡村旅游产品。继续加快推进31个省级文化旅游名镇建设。依托特色农业，大力发展休闲农业。继续实施乡村旅游精准扶贫，加快推进秦巴山、六盘山、吕梁山集中连片特困地区乡村旅游富民工程。加强乡村旅游从业人员培训，鼓励旅游专业毕业生、专业志愿者、艺术和科技工作者驻村帮扶。到2020年，建成30个旅游示范县、150个旅游特色名镇，支持450个贫困村开展乡村旅游。依托我省丰富的能源化工、装备制造、食品工业、医药制造、纺织业等产业资源和大量工业遗址，大力发展科普教育类、考察参观类、观光体验类等工业旅游。

（八）创新开发文化旅游产品。实施项目带动战略，加快30个重大文化项目建设，奠定全省文化旅游发展新格局。以延安为核心，加强红色旅游经典景区体系建设。鼓励重点旅游城市、旅游景区和文化旅游企业开发特色专场剧目，丰富以《长恨歌》《仿唐乐舞》等为代表的高品质旅游演艺品牌。充分发挥西洽会暨丝博会、欧亚经济论坛、黄帝陵公祭典礼等会展节庆品牌效应，大力发展会展旅游。支持开展登山节、龙舟节等群众参与性强的文化旅游活动。规范发展主题公园，集约项目用地，杜绝低水平的人造景观建设。加大扶持力度，支持传统戏剧排练演出场所、传统手工艺传习场所和传统民俗活动场所建设。

（九）积极开展研学旅行。按照全面实施素质教育的要求，将研学旅行、夏令营、冬令营等作为青少年爱国主义和革命传统教育、国情教育的重要载体，纳入中小学生日常德育、美育、体育教育范畴。按照教育为本、安全第一的原则，建立小学阶段以乡土乡情研学为主、初中阶段以县情市情研学为主、高中阶段以省情国情研学为主的研学旅行体系。做好西安市全国中小学生研学旅行试点城市工作，制订符合学生年龄特点和省情实际的实施方案。加强对研学旅行的管理，规范中小学生集体出国（境）旅行。依托我省重点景区、爱国主义教育基地、公共文化服务设施等，支持建设一批研学旅行基地，逐步完善接待条件。鼓励对研学旅行给予价格优惠。

（十）大力发展老年、儿童旅游。结合养老服务业、健康服务业发展，积极开发多层次、多样化的老年人休闲养生度假产品，推动形成专业化的老年旅游服务品牌。规划引导各类景区加强老年、儿童旅游服务设施建设，严格执行无障碍环境建设标准，适当配备老年人、儿童、残疾人出行辅助器具，增加儿童游乐设施。鼓励各地和旅游企业针对老年旅游推出经济实惠的旅游产品，鼓励有条件的地区向老年人、残疾人等特殊群体发放旅游消费券。规范老年旅游服务标准，打破户籍限制，严格实行65周岁以上老年人旅游景区门票免费政策。

（十一）促进旅游购物消费。积极推进陕西旅游商品品牌建设工程，培育体现陕西特色、受市场欢迎的旅游商品品牌。定期举办旅游商品大赛，推出旅游商品推荐名单，不断提高陕西旅游商品的市场认同度和占有率。整治规范旅游纪念品市场，加强知识产权保护，传承和弘扬省内特色老字号品牌，加大对文物复仿制品和民俗产品等旅游纪念品的开发推广力度。依托各地特色街区，发展购物旅游，打造一批有知名度的旅游商业街、美食街，同步提供金融、物流等便利服务。逐步扩大西安出境免税店规模，积极申请在西安设立境外旅客购物离境退税试点区域和进境口岸免税店。

四、优化旅游发展环境

（十二）加快完善旅游交通服务。充分考虑旅游功能与重点景区的衔接，加快形成畅通、高效、便捷的公共交通体系。加强高铁车站与城市、景区的交通衔接，鼓励扶持旅游公交专线建设，推动城市公交服务网络向周边主要景区延伸。完善加油站点和高速公路服务区的旅游服务功能，加快推进高速公路电子不停车收费系统（ETC）建设。加快关中环线、沿黄河公路、汉唐帝陵旅游线路、秦岭南北两麓公路等重要旅游交通线的规划建设，完善全省公路旅游区指引标志，加快推进旅游交通设施无障碍建设与改造。健全兵马俑、华山、太白山等重点旅游景区交通集散体系。加快城际铁路建设，推出具有市场吸引力的铁路旅游产品，增开丝绸之路“长安号”等旅游专列，完善火车站、高速列车、旅游专列的旅游服务功能。落实国家对旅游团队火车票价的优惠政策，鼓励按规定开展国内旅游包机业务，对组团来陕旅游包机的旅行社给予优惠奖励政策。有条件的城市要加快建设慢行绿道，鼓励城市和景区发展自行车租赁业务。

（十三）切实保障旅游安全。加强旅游道路特别是桥梁、隧道等交通安全和食品安全监督检查，对客运索道、大型游乐设施等旅游场所特种设备定期开展安全检测。严格执行旅游安全服务规范，旅游从业人员上岗前要进行安全风险防范及应急救助技能培训。按照属地管理原则，建立健全旅游景区突发事件、高峰期大客流应对处置机制和旅游安全预警信息发布制度，并统筹纳入当地应急体系。旅行社、景区要对参与高风险旅游项目的旅游者进行风险提示，并开展安全培训。景区要加强安全防护和消防设施建设，重点景区要设置医疗救助点和应急救援队伍，鼓励有条件的景区申请纳入国家应急救援基地建设。

（十四）加快推进市场诚信建设。完善旅游从业人员诚信服务准则，引导组织旅游企业、经营户积极参加“诚信市场”创建活动。行业协会要完善行业自律规则和机制，引导会员企业诚信经营。建立违法违规旅游企业“黑名单”制度，加大曝光力度，完善违法信息通报共享机制。加强旅游市场综合执法，依法严厉打击“黑导游”“黑车”“黑旅行社”以及诱导、欺骗、强迫游客消费等行为。依法严肃查处串通涨价、哄抬价格和价格欺诈的行为，积极营造诚实守信的经营环境。充分发挥旅游者、社会公众及新闻媒体的监督和引导作用，推进旅游服务质量提升。推动文明景区景点创建和文明旅游宣传引导工作，提升景区文明旅游执法水平，杜绝乱刻乱画、随地吐痰、乱丢垃圾等不文明行为。

（十五）规范景区门票价格。利用公共资源建设的景区门票以及景区内另行收费的游览场所、交通工具等项目价格实行政府定价或政府指导价，体现公益性，严格控制价格上涨。景区要严格执行对未成年人、在校学生、老人、军人、残疾人等的门票价格减免政策。所有景区都要在醒目位置公示门票价格和另行收费项目、收费标准及团体票价优惠率，接受游客监督。切实加强价格监管，全面落实旅游价格管理法律法规及相关政策规定，坚决制止各类变相涨价行为。

五、完善旅游发展政策

（十六）切实落实职工带薪休假制度。推动机关、社会团体、企事业单位落实职工带薪年休假制度。开展专项检查，特别要重点检查企业、民办非企业单位和有雇工的个体工商户职工带薪年休假执行情况。劳动监察机构要畅通举报投诉渠道，限时办理涉及年休假纠纷的案件。按照国家统一规定，在教学时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，中小学可按有关规定安排放春假，为职工落实带薪年休假创造条件。

（十七）加强旅游基础设施建设。加强景区旅游道路、步行道、停车场、厕所、应急救援、游客信息服务以及垃圾污水处理等基础设施建设，完善游客咨询、标识标牌等公共服务设施。高水平开发建设秦始皇帝陵博物院、临潼国家旅游度假区、法门寺、华山、壶口瀑布等知名旅游景区，加强国家5A级景区创建工作。到2020年，全省争取建设10个以上国家5A级景区。加大对重点景区、乡村旅游、红色旅游、集中连片特困地区生态旅游等旅游基础设施和生态环境保护设施建设的支持力度。

（十八）进一步加大财税扶持力度。将符合条件的旅游企业和项目纳入省级服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金支持范围。积极发挥政府引导资金的作用，增加省旅游发展专项资金和省旅游宣传促销经费。各市、县、区政府要加大对旅游的导向性投入。充分利用和发挥陕西旅游产业投资基金的作用，撬动社会投资，促进旅游业发展。切实落实符合条件的旅游企业享受西部大开发以及小微旅游企业税收优惠政策。确保宾馆饭店与一般工商业企业享有同等的用水、用电、用气价格政策。

（十九）推进旅游与科技金融融合发展。加快构建具有在线服务、移动终端服务等功能的全省旅游信息平台。加快智慧旅游城市、智慧景区、智慧旅游企业建设，建设全省智慧旅游服务中心，及时发布交通、气象、安全、游客人数等相关旅游信息，为提升旅游综合服务能力和加强旅游市场监管提供技术支撑。鼓励金融机构对重点旅游项目建设给予融资授信支持，加大对小微旅游企业和乡村旅游的信贷支持力度，符合条件的旅游企业可享受中小企业贷款优惠政策。

（二十）优化土地利用政策。坚持节约集约、保障重点的原则，统筹做好旅游项目用地保障，严格控制旅游设施建设占用耕地。加大旅游项目土地利用差别化管理力度，鼓励优先利用存量建设用地，通过统筹运用各项试点政策，单列增减挂钩指标，积极支持我省文化旅游名镇建设。研究利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、沙漠化土地等土地开发旅游项目的支持措施。为旅游项目用地审批建立绿色通道，确保旅游项目及时落地。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，旅游设施建设涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续。

（二十一）全面加强人才队伍建设。实施“人才强旅、科教兴旅”战略，推进“百千万”旅游人才培训工程，建立一批旅游人才教育培训基地，构建省、市（县、区）、企业三级旅游人才培训体系。支持旅游企业引进高端旅游经营管理人才，将符合资助条件的高层次人才纳入省人才专项资金扶持范围。加强旅游学科体系建设，大力发展旅游职业教育，加强旅游从业人员培训，提高旅游从业人员的专业素质和能力。按照国家有关规定，建立完善旅游人才评价制度，培育职业经理人市场。推动导游管理体制改革，落实导游薪酬和社会保险制度，逐步建立导游职级、服务质量与报酬相匹配的激励机制。鼓励专家学者和大学生等积极参加旅游志愿者活动。把符合条件的旅游服务从业人员纳入就业扶持范围。支持旅游科研单位和旅游规划单位建设，加强旅游基础理论和应用研究。

各地、各部门要高度重视促进旅游业改革发展工作，按照本实施意见要求和重点任务分工，结合本地本部门实际，制定切实可行、便于操作的具体措施。各地要把旅游产业发展纳入目标考核体系。省发展改革委、省旅游局要定期对本实施意见的落实情况进行跟踪分析和监督检查。各级旅游行政管理及相关部门要充分发挥职能优势，建立全省旅游业改革发展重大问题沟通协调机制，加强部门统筹协调，研究促进我省旅游业改革发展的政策措施，协调解决重大问题。

附件：重点任务分工及进度安排表.pdf

陕西省人民政府
2015年5月27日