2020年3月，北京市审计局印发了《北京市审计局关于做好城市运行管理审计工作的指导意见》（以下简称《意见》）。这个文件的试行，标志着北京市审计机关在助力首都健康发展、推动城市精细化管理方面迈出了新的步伐。

出台背景和主要内容

2019年，党的十九届四中全会明确提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。全会闭幕后仅两天，习近平同志就赴上海考察，从全面统筹、抓“牛鼻子”、服务人民、履行责任等方面提出明确要求，强调城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，提高城市治理现代化水平。这些要求不仅是给上海提出的，对北京的城市治理同样有重要的指导意义。北京作为首善之区和超大城市，走出一条符合城市特点和规律的社会治理路子，是关系首都发展的大问题。在首都城市治理中，审计部门能发挥什么样的作用？是对审计提出的新问题、新挑战。

2018年，北京市审计机关积极适应首都超大城市运行管理需要，在机构改革过程中组建了城市运行管理审计队伍，这在全国审计机关中尚属首例。一方面，让这个领域的审计工作有了专门的队伍、有了发展空间；另一方面，这也带来了挑战，即上级业务指导部门（国家审计署）没有对口司局，市区两级审计机关在具体业务中也缺乏实践经验。其中最大的问题在于“城市运行管理审计”的基本概念和职责范围尚不明确，由此产生了审计项目论证缺乏确定的方向，审计目标和重点不够突出，各区审计业务开展不够均衡，实现审计全覆盖还存在较大困难等一系列问题。为解决这些问题，市审计局成立《意见》编写组。在2019年，编写组赴多个市属部门和基层单位开展调研，参考相关领域的论文和专着，与相关专家进行反复沟通，与各区审计机关进行多次座谈，形成了《意见》的初稿。在充分征求各方面意见的基础上经修改完善，今年3月，《意见》正式发布。

《意见》共四个部分。第一部分“提高政治站位，充分认识城市运行管理审计工作的重要性紧迫性”，阐述了北京在城市运行管理中面临的主要矛盾和问题、城市运行管理和城市治理的关系，提出审计工作的指导思想。第二部分“厘清责任边界，准确把握城市运行管理审计的职能定位”，阐述了城市运行管理审计的职责、审计对象、审计内容和审计目标。第三部分“围绕中心工作，明确城市运行管理审计的工作重点”，列出了今后几年城市运行管理审计五方面重点工作。第四部分“坚持融合创新，不断推动城市运行管理审计全覆盖”，从加强审计计划管理、加强审计工作统筹等五个方面提出了具体要求。

城市运行管理审计的范畴

在学术界的观点里，“城市运行”概念是在城市规划和城市建设的基础上，以满足城市公众在城市生活、工作中产生的各类即时需求为目的，以最大限度发挥城市综合功能，响应各种异常变化，使城市处于相对稳定与正常的状态为目标，城市各种机构和个人相互协调、各司其职，依托城市各类公众设施和公共服务，发挥城市整体效率的过程。有了这个概念，划定城市规划建设审计和城市运行管理审计之间的边界就有了最基本的出发点。

在“城市运行”概念的基础上，“城市运行管理”有狭义和广义两种定义。狭义的定义是对城市运行部件运行状态的监测与控制，主要包括对城市公共设施及其所承载服务的管理，使其保持正常的运行状态，为市民提供即时需求。主要涉及市容市貌管理、环境卫生管理、能源运行管理、地下管线管理、公共服务设施管理、供排水设施管理、公共空间管理等内容。而广义的定义是指对维持城市正常运作的各项相关事宜的管理，包括对市政基础设施、公共交通、医疗养老、文化体育、生态环境、市容景观、社会秩序等各系统的运行管理。可见，在广义定义中，城市运行管理的内容涉及到了固定资产投资、社会保障、教科文卫、资源环境等审计领域。

对“城市运行管理审计”的范畴研究，是《意见》编制中的核心工作之一。“城市运行管理审计”的范畴，既要符合学术界的普遍认识，也要符合审计法律法规的规定。因此《意见》指出，我市城市运行管理审计的内容主要是对城市供排水、电力、天然气、热力、废弃物处置、道路交通、园林、户外广告、灯光照明等城市公共设施及其所承载的公共服务，以及重点区域治理、市容市貌管理、应急体系建设等事务和相关资金的审计。并以此为依据，《意见》列出了城市运行管理审计的五大类工作重点。随着经济社会的发展和城市治理观念的革新，城市运行管理审计的覆盖面和侧重点都处于动态变化中。因此，《意见》需要试行一段时间，吸纳最新的理论和方法并接受审计实践的检验，逐步修订和完善。

做好“全覆盖”和“两统筹”

首先，要做好审计项目的谋划工作。《意见》里要求，城市运行管理审计要紧密围绕中央和北京市委、市政府制定的重大政策和重点任务，合理确定每个年度审计项目。要充分考虑审计项目涉及的被审计单位数量、管理层级、资金覆盖面以及对特定领域的熟悉程度，必要时可以分阶段安排同类审计项目。《意见》还要求，原则上每5年将城市运行管理审计的5方面工作重点轮审一遍。这个要求在具体落实中需要注意以下两点：第一，安排年度审计项目时应区分轻重缓急，根据本地区本年度的实际情况综合考虑，一个5年周期内可以对每个方面中的一部分内容安排审计，避免贪大求全。第二，对于采取“市区联动分级实施”方式的审计项目，或者市审计局直接审计各区相关事项的审计项目，可以认为接受审计的区在本周期内已经涉及到了此方面的审计内容。

其次，要做好信息技术手段的设计和应用。《意见》中要求，积极推进大数据和专业化信息手段（如地理信息系统、智慧化管理系统等）在城市运行管理审计领域的应用。在组织审计项目时，要对该领域的信息化水平进行了解，摸清数据的来源、规模和精细程度，为采集和整合不同来源及口径的数据打下一定的基础。特别要注重对城市地理空间数据、政务运行数据、财政预算数据三项基础性数据的综合分析。

最后，要做好审计结果的综合利用。《意见》要求：“注重总结提炼……形成推动完善首都治理体系提高城市治理能力的研究成果，为宏观决策提供依据。”城市运行管理领域的审计成果，包括审计报告、审计信息和调研报告等多种形式。在同一年度里，审计成果素材可能分散于多个审计项目中，甚至于分散在市区两级审计机关。把这些与城市运行管理相关的零散素材进行统筹，才能形成全市性、行业性的审计成果。因此，应建立综合管理部门和审计项目牵头部门之间的沟通机制，并逐步推动市区两级审计机关审计成果共享。

北京市审计局

2020年4月