50亿水利资金违规再度拷问中国防洪设施的投融资机制及工程建设与管理体制

　　2005年盛夏，主汛期未至，水灾却已肆虐。人们熟稔的抗洪救灾场景在全国各地反复上演。

　　多年以来，中国的防洪一直延续着依赖堤防、水库、人工河道、蓄滞洪区等防洪工程的办法。据初步统计，1998年至2004年底，仅中央水利投资项目便累计安排2430多亿元，年均投资达到347亿元。

　　然而，工程措施难有止境。50余年励精图治，全国各流域的水利工程虽已经构成庞大的体系，其实总体上仅能够对常遇洪水进行初步控制，防洪标准仍然普遍偏低。一个因素是根据防洪工程规划蓝图，资金的需求仍难以满足，直接的症状是工程延误、失修以及质量隐患。

　　在这样的背景下，审计署近日公布了2004年水利建设资金审计结果，共查出滞留资金35亿元，其他违规金额近14亿元。同时发现大量工程延误，一些项目存在质量隐患。

　　面对如此结果，水利部的反应相当平静。《财经》从水利部建设与管理司了解到，此类问题水利部门其实早已知情，“已经提了多少年”，但是“一直解决不了”。

　　这种现状，其实是对中国防洪设施的投融资体制、工程建设与管理体制等再度发出拷问。

　　年均资金缺口

　　作为一个农业国家，中国自古重视治水抗洪。然而，尽管水利建设资金在国家基本建设投资额度当中占据相当的比例，缺口仍然巨大。根据国家目前的财政政策，水利投资仍呈现压缩趋势。

　　水利部有关人士曾对媒体表示，做水利“十五”规划（2001年至2005年）时，中央水利投资的平均年度需求是440亿元，但“十五”规划前四年，实际上平均每年到位的中央水利投资只有358亿元，资金缺口平均每年达80多亿元。资金实际到位情况只有更差。

　　水利部发展研究中心有关专家告诉《财经》，目前我国水利建设资金的来源主要有国家投资（包括中央和地方财政性资金）、自筹资金、国内银行贷款、利用外资、企业债券等。其中中央财政性投资主要包括中央预算内拨款、预算内专项资金（长期建设国债资金）和中央水利建设基金。

　　1997年以前，中央水利投资；财政性资金主要是预算内拨款。1998年长江流域发生特大洪水后，投资渠道进一步拓宽，国家开始发行长期建设国债，并将相当比例用于水利建设。

　　目前，中央水利基建投资主要依赖国债资金。初步统计，1998年至2004年底，累计安排中央水利投资2430多亿元，年均投资347亿元；其中国债投资总额1726亿元，年均246.6亿元，占同期国家发行国债总规模17.4%，占中央水利投资总额的71%.

　　近两年来，为抑制固定资产投资增长过快的势头，国家实施和加强了宏观调控。去年，国债年度投资规模由2003年的1400亿元减至1100亿元。2005年我国将实行稳健的财政政策，适当减少长期建设国债发行规模，国家拟发行长期建设国债800亿元，比去年减少300亿元。

　　宏观调控下大规模国债资金淡出，更令稳定的水利投资面临压力。对此，水利部的原则首先是力保重点工程。水利部部长汪恕诚在今年元月的一次会议上曾指出，在新的形势下，水利部门要用好中央水利投资，保证治淮、南水北调等重点工程建设。

　　中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所洪水管理政策研究室主任向立云分析，国家水利建设方面比较重视一些重点工程的投入和对大江大河的治理。他对大量中小河流和山区的防洪情况非常担忧。

　　配套资金困窘

　　一方面是中央水利投资紧张，另一方面地方政府配套资金也普遍不足。

　　根据审计署报告，审计抽查的项目当中，有三分之一未按期建成，有些项目存在质量隐患。具体而言，审计署一共抽查了354个项目，其中有109个未按计划建成；有21个存在严重质量缺陷。

　　报告特别指出，山西省2003年应完工的20座病险水库加固工程，因地方配套资金不到位，实际仅完成八座，而且其中七座未达到设计要求，难以实现防洪供水等预期目标。

　　对此，山西省水利厅监查办有关人士告诉记者，山西省的病险水库以中型为主，除中央拨付部分加固治理资金，大部分需要地方配套资金。而山西经济发展相对落后，地方拿不出钱来。他透露，目前山西省水利厅正在“给上面写报告”，希望中央多支持一些资金。

　　山西省水利厅基建处处长李力也表示，今年前半年，山西水利部门一直督促各市尽快到位配套资金。同时他希望国家把山西按照西部省份对待，加大对山西水利建设的投入，即中央补助75%的资金，地方配套25%资金。

　　山西、广西、安徽等地的水利部门接受记者采访时也比较一致地认为，很大一部分防洪项目未能如期完工，归结于资金不能到位。一般情况下，中央、省和县市一级各出资三分之一，许多经济落后省份连省一级资金尚难足额到位，县市一级更难有财力进行抗洪设施建设。于是，一些项目法人往往不按基建程序进行施工，甚至擅自降低工程规模，或者因此延误工期。

　　在这个资金短缺的循环链条中，农民不幸成为最后一环而承受苦果。

　　审计报告揭示，审计署抽查186个项目，有25个项目违规征地28.7万亩，有九个项目拖欠征地补偿款和农民工工资3.71亿元。其中，一些工程向农民支付的土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿费用等，明显低于规定的标准。一些地方在工程建设中还违规让农民无偿投劳，以抵顶地方政府应配套资金。如淮河干流陈族湾大港口圩区治理工程概算总投资2.13亿元，中央与省级资金全部到位，而市县配套的1070万元，全部让农民无偿出工抵顶。

　　养护难题

　　抗洪工程一旦完成，紧接着便需要维护、疏浚、加固。建设资金尚且紧张，养护开支更加捉襟见肘。专家们认为，除了建设投资的持续稳定，还要保证稳定的工程养护开支。

　　专家分析，目前不少地方的水利部门普遍重建设，轻养护。因为工程建设中央较多投资，而工程养护需要地方更多地“自掏腰包”。大部分水利工程的管养经费都不到位，致使建成的工程虽多，但并不能全部正常发挥功能。

　　2002年以来，中国逐步开展水利工程管理体制改革。主要措施为把水利工程按照纯公益性、准公益性、经营性划分为三种类别实行分级分类管理，且采取不同的筹资运作方式。

　　但一些地方水利工作人员反映，目前水价长期偏低，计收环节不合理；水管单位性质不明，人员臃肿，管理方式落后，管理成本过高。这些问题导致水利工程得不到正常的维修养护，老化失修，积病成险，影响水利工程的安全运行。

　　以病险水库为例，按惯例，不少病险水库只能空库度汛，基本无法发挥调节洪水的功能。一旦蓄水，则无异于“定时炸弹”。

　　根据水利部建设管理司和发展研究中心2003年的统计，1949年全国仅拥有大型水库六座，中型水库17座；而今，全国水库已增至84083座，其中病险水库达30413座。湖南、广东、四川、山东、云南、湖北、江西等省，病险库数量均超过1600座。

　　筹资困惑

　　专家表示，针对水利资金紧张的事实，政府应该积极拓宽投资渠道。市场融资成为一个主要的考虑。

　　汪恕诚在公开场合表示，要加快水利投融资体制改革，逐步建立健全多元化、多层次、多渠道的水利投入机制。要从过去较多依靠中央投资转向更多地依靠社会，依靠市场，引导社会多元化投资水利。

　　水利部发展研究中心有关专家也表示，一方面可以考虑增加预算内投资额度，另一方面可以努力开拓市场融资渠道。水利部发展研究中心一专家认为，市场融资的具体办法，可采取给予一定税收优惠或者相应补偿的方式，引导社会资金投向水利。对于经济发达地区的纯公益性水利基础设施，其建设资金也可以通过规范社会捐助来筹集。

　　然而，水利是公益性极强的国民经济和社会发展的基础设施，其投资规模大、建设周期长、投资回报慢、财务收益率低、社会筹资十分困难。

　　在农村，即便非公益性的项目，其筹资也相当困难。据记者了解，基层水利部门工资发放、设备维修等开支相当可观，水费的收取却十分艰难。从海南省的例子看，根据全省平均水平，从农民手中能收到的水费至多只有应收的三分之一。

　　有专家分析，一般只有回报丰厚的项目才能够吸引社会投资的兴趣，愈是防洪抗旱等公益性强的项目，愈是依赖财政资金的支持。与水利发电、城市供水、工业供水吸引社会投资热度形成巨大反差的是，防洪、农田灌溉等项目几乎是门可罗雀，乏人问津。

　　归根结蒂，防洪水利建设属于公益性质。专家认为，对于完全的纯公益性水利项目，仍然应该采取政府主导投资，由财政给与稳定投资渠道，对于工程的维修养护应加强投资。

　　水利部规划计划司有关官员亦表示，公益性工程理应由政府负担。扩大水利资金渠道，首要问题是争取中央财政性资金能够继续把水利作为投资重点，加大支持力度，使其与国家财政预算内基本建设支出的增长速度一致。因为水利更多地还是一项公益性事业，体现的是社会效益、生态效益甚至政治效益。因此希望长期建设国债在资金安排上向水利倾斜，并提高国债投入比例和绝对量。

　　今年水灾过后，势必又是新一轮的建设和投资高峰。专家提示，水利工程建设集中了大量公共资金，尤应公开透明，在工程建设管理过程中，谨防腐败和滥用资金。而这一切有赖于水利工程投融资体制、工程建设和管理体制的深层次改革。