税政司司长：全国统一扣除标准有利税收公平

　　主持人、各位听证人，我是财政部税政司司长史耀斌，我作为个人所得税修正案（草案）起草部门财政部的代表，就本次听证会的听证事项作陈述发言，对在个人所得税修正案（草案）中对工薪所得费用扣除标准所作调整的有关问题说明如下：

　　一、调整工薪所得扣除标准的背景和基本原则

　　我国于1980年开征个人所得税，工薪所得扣除标准定为800元/月。当时的实际情况是：一是对外开放力度加大，来华投资和工作的外籍人员增加，为维护国家税收主权，促进国际间平等合作，必须要实施个人所得税法；二是国内居民工资收入很低，月平均工资只有64元左右，所以绝大多数国内居民不在征税范围之内。因此，800元/月的扣除额主要是根据外籍人员当时的基本生活支出水平确定的。1987年出台实施了个人收入调节税，将国内公民工资、薪金、劳务报酬等收入合并为综合收入，并规定每月扣除标准为400元至460元。1993年10月，国家对个人所得税进行了重大改革，内外两套税制统一，工资、薪金所得的扣除标准最终确定为800元/月。因此，个人所得税800元/月的扣除标准是从1994年开始正式实施的。

　　十多年来，随着我国社会经济的发展，个人所得税在筹集财政收入和调节社会分配方面发挥了积极作用，但也存在一些亟待改进的问题。鉴于目前税收征管等条件还不完全具备，当务之急是先行解决社会反映比较突出的工薪所得扣除标准偏低问题。为此，国务院法制办、财政部与国家税务总局在深入研究和广泛征求意见的基础上，提出将工薪所得扣除标准由800元/月调整至1500元/月的方案建议。

　　调整个人所得税扣除标准涉及广大人民群众的切身利益，体现党和国家的方针政策，事关重大。我们在研究这一问题时，主要遵循了以下三个原则：一是全国城镇居民平均收支水平为基础，兼顾地区差异；二是将扣除标准的确定与城镇居民住房、教育、医疗等改革结合起来考虑，保证老百姓基本生活水平不受影响；三是借鉴国际经验，遵从税收一般原则。

　　从世界各国的实践看，个人所得税是对国民普遍征收的一种税，一般是将居民基本生活费用予以税前扣除，超出基本生活费用的部分都纳入征税范围。据了解，发达国家个人所得税基本费用扣除占人均收入的比重通常较低，一般为20％—30％，而发展中国家一般为30％—50％。

　　二、确定工薪所得扣除标准的依据

　　在确定扣除标准问题上，我们综合考虑了多种政策因素，力争做到科学合理。

　　1、合理估计城镇居民实际生活支出水平。根据国家统计局有关资料测算：2004年全国城镇在岗职工年平均工资为16024元，城镇居民年人均消费支出为7182元，按人均负担率1.91计算，城镇职工年人均负担家庭消费支出为13718元，每月为1143元，具体包括衣、食、住、行等方面的开支。从地区结构看，2004年东部地区城镇职工人均负担的家庭消费支出为1381元/月，中部地区为929元/月，西部地区为1012元/月。因此，选择 1500元/月的扣除标准是考虑我们城镇居民总体生活水平并兼顾东西部地区情况而做出的均衡选择，可以较好地解决当前城镇居民生计费用扣除不足的问题，有利于减轻中低工薪收入者的税收负担。今后，国家还将根据社会经济发展状况适时调整费用扣除标准。

　　2、综合考虑税收政策效应。我国的个人所得税制度始终按照“量能负担”的原则，所得多者多缴税，所得少者少缴税，体现国家调节社会分配的政策精神。根据国家统计局对全国500个城市、5.5万户的家计收入统计调查，2004年低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户和高收入户年人均可支配收入分别为3642元、6024元，8166元、11051元和20102元，这些家庭就业者人均工薪收入分别为每月441元、729元、988元、 1337元和2432元。按照现行的每月800元的扣除标准，工薪阶层纳税人数占总人数的比例约为60％；扣除标准调整至每月1500元后，纳税比例将降至30％左右。纳税人数降低一半。工薪低于1500元的中低收入者将免于纳税，月收入分别为1600元、2000元、3000元、5000元和10000 元的，分别交税5元、25元、125元、400元和1325元，所缴税款占其收入的比重分别为0.3％、1.25％、4.17％、8％和13％，税负分别较原来降低91％、74％、39％、21％和10％。由此可见，此次扣除标准调整后，收入越低，减负越多；收入越高，减负越少。这种政策效应符合个人所得税立法宗旨，有利于发挥个人所得税调节社会分配的积极作用。

　　3、统筹兼顾财政承受能力。个人所得税收入目前实行中央和地方“六四”开分享比例。根据2004年数据测算，将扣除标准提高至1500元将减少财政收入200多亿元。我国目前各地区财政状况不均衡，东部地区财政实力强，中西部地区财政实力弱，因此，调整扣除标准还要兼顾各地区的财政承受能力。需要说明的是，2002年所得税收入分享改革后，中央财政从所得税收入分享改革中多得的财力，全部都用于对中西部地区的一般性转移支付，具体花到职工工资发放补助、社会保障补助等基本支出项目。因此，扣除标准定得过高，造成财政减收过大，影响中央财政的转移支付力度，也直接影响到部分地区的财政预算平衡。目前，我国财政正在向公共财政转型，财政支出向“三农”、社会保障、科学教育、公共卫生、社会公益等重点倾斜，因此，保证财政收入的稳定增长，发挥财政再分配作用，有利于促进社会公平和社会经济协调发展。

　　三、几个相关问题的说明

　　1、除工薪所得扣除外，个人还有其他专项扣除。

　　现行个人所得税政策规定，企业和个人按规定比例实际缴付的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金，失业保险费等，都允许在缴纳个人所得税前扣除。因各地工资收入水平和缴付比例不尽一致，按上述“四金”提取比例占工资总额的20％测算（个人缴纳养老保险金占工资总额的8％，医疗保险金占2％，失业保险金占1％，住房公积金占5％—12％），允许扣除额度一般在每月200元—500元之间。此外，我国实行的是分类个人所得税制，除工薪所得外，对劳务报酬所得、稿酬所得等分别规定了不同的扣除标准。因此，工资所得扣除不是个人所得的全部扣除。如果把“四金”专项扣除和其他扣除综合计算，实际上总的扣除会大大地超过1500元/月扣除水平。

　　从税收公平角度讲，考虑纳税人家庭负担等因素实行基本生计扣除加专项扣除是有道理的，也是今后改革的方向。但在我国现行个人所得税分类征收制度下，难以归集纳税人的全部收入并根据不同情况规定专项扣除。在今后实行综合与分类相结合个人所得税改革时，我们会解决这一问题。

　　2、全国统一扣除标准有利于税收公平我们在确定1500元扣除标准时已适当兼顾了东部地区生活费用支出较高的现实情况。如果实行地区税收差别待遇，富裕地区扣除标准定得高，贫困地区定得低，不但起不到合理调节收入分配的作用，还会加大不同地区收入差距，形成税收逆向调节。同时，全国统一扣除标准，有利于人才在全国的自由流动，也有利于为中西部地区经济社会的发展创造公平的税收环境。从国际通行做法看，个人所得税基本扣除标准也都是统一的。

　　3、逐步改革和完善个人所得税制度。

　　党的十六届三中全会决定分步实施税收制度改革，明确提出建立综合分类相结合的个人所得税制。基本设想是：根据简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，对工资薪金等具有连续性、经常性的收入实行综合征税；合理调整税率级距和税负水平，适当降低边际税率；统一、规范扣除标准，实行基本生计扣除加专项扣除；进一步加强税收征管，堵塞税收漏洞，逐步改善和完善个人所得税制度。对于目前社会各界提出的个人所得税其他改革问题，我们将认真研究、综合论证，积极推进改革工作。

　　依法纳税是每一个公民应尽的义务，坚持国民普遍纳税原则，有利于培育和增强公民的纳税意识，有利于形成良好的税收环境。

　　今后，我们将继续按照党的十六届三中全会决定精神，坚持科学发展观，进一步推进个人所得税改革，积极发挥个人所得税筹集财政收入和调节社会分配的作用，不断缩小社会贫富差距，为实现构建和谐社会的目标而努力。我陈述完毕，谢谢大家！