浙江省县财税分成之变：36亿元和6亿元的差距

　　两个议案

　　2005年3月，浙江省第十届人民代表大会第三次会议上，绍兴县的徐爱华代表提出了《关于浙江钱清发电有限责任公司税收收入级次问题的议案》（下称《绍兴县议案》），浦江县的黄桔英代表提出了《关于加大欠发达县的财政扶持力度的议案》（下称《浦江县议案》）。

　　《绍兴县议案》提到的浙江钱清发电有限责任公司（下称“钱清公司”）位于绍兴县钱清镇。议案指出，“钱清公司所缴纳的地方分成的增值税（25% 部分）和企业所得税（40%部分），自2003年起上划省级，对绍兴县的财政收入产生较大影响。……建议省政府按照‘事权与财权’相匹配的原则，将该公司的税收征管方式和财政收入级次按原有格局界定。”也就是说，原来归地方政府的25%增值税和40%企业所得税，2003年起就都归省政府所有了。

　　钱清公司由浙江省能源集团有限公司控股，在绍兴县利税企业中排名第三。2004年，钱清公司增值税（25%部分）和企业所得税（40%部分）合计2428万元。

　　钱清公司建设之初，当地政府投入甚多。1995年，钱清公司项目开始筹备，钱清镇政府无偿承担了500多万元的筹备费用，并以每亩8.2万元的价格提供土地，而当时的市场价格为每亩12万元，单单土地这一项就让利1000万元以上。另外在环境保护、职工安置方面，钱清镇也作出了相当大的让步。《浦江县议案》只有区区200余字，但却表达了一个明确的愿望：“一些纳入‘两保两挂’的贫困县，充分运用财政扶持政策，积极发挥自身优势，已经基本摆脱了贫困面貌，有的‘贫困县’现已经发展成为‘发达地区’或‘次发达地区’。而一些没有纳入”两保两挂“财政扶持力度相对较小，经济发展相对滞后，地方财政相对困难，……建议进一步加大对没有纳入‘两保两挂’财政体制的欠发达县的财政扶持力度。”

　　一个不愿再给，另一个却伸手想要。

　　省级调控功不可没

　　《浦江县议案》中提到的“两保两挂”，出台于1995年。

　　1995年，《浦江县议案》提到的“两保两挂”出台，此举为省级转移支付措施。浙江省17个欠发达县，如果保证完成中央税收任务和保证完成当年财政收支平衡（两保），则把省财政补助、省财政奖励与地方收入挂钩（两挂）。

　　17个欠发达县的界定，是1993年以来，浙江省对“省直管县”的财政体制进行了改革的结果。当时，浙江省以县财政收入亿元划线，高于此线的37个县属于发达县，低于此线的17个县属于欠发达县，各占全省县数的60%和30%.

　　“两保两挂”的具体实施办法是，县级的财政收入每增长1%，省对县的补助增长0.5%.

　　1997年，浙江省国、地税进一步分设后，将“两保”中的保“税收任务完成”改为“确保完成逐年消化历年累计赤字任务”。2003年，浙江省的补助幅度和奖励方法稍有调整，又把消化赤字任务改为“确保完成政府职责”。

　　浙江省金华市的磐安县和武义县，是首批享受“两保两挂”的县。

　　2002年，磐安县利用补助还债，实现了各部乡镇的财政收支平衡。2004年，浙江省“两保两挂”市、县（市）会议特地在磐安县召开。

　　武义县原是浙江有名的8个贫困县之一，2002年财政总收入3.25亿元，2003年为4.6亿元，2004年为5.6亿元，其中2003年的收入增幅在39%以上，位居金华市前茅。

　　这两个县的情况，正可以为《浦江县议案》中提到的“有的‘贫困县’现已经发展成为‘发达地区’或‘次发达地区’”作注脚。

　　《浦江县议案》的起草人、浙江超界集团董事长黄桔英的秘书王先生告诉《第一财经日报》记者，议案的初衷就是“感觉到浦江的经济发展速度比较慢，藉此争取省里支持。”

　　据悉，“两保两挂”实施的范围从1995年起的17个欠发达县扩大到1998年的27个县（市），到2001年又扩大到31个市、县（市）。而接受省里补助的县所占的比率，由原来的30%上升到了60%.

　　2002年末，浙江全省县（市）地方财政收入比1994年增长了6.22倍。1993年初全省43个县（市）都是赤字预算的被动局面已不复存在，实现了全省县县平衡。

　　这当中，省级财政调控作用功不可没。

　　“两保两挂”的优势

　　“谁做得好，就补助谁，‘两保两挂’是一种约束下的激励机制。”浙江省委政策研究室特约研究员、浙江财经学院副院长钟晓敏说。

　　在他看来，“两保两挂”改变了省与县之间传统的矛盾。以前，省里总是希望县里多增加自己本级财政收入，减少对补助的依赖；而县里希望减少本级财政收入而获得较多的补助收入。这种相互矛盾的思维使得省对县的财政补助陷入恶性循环，“越穷越补，越补越穷”。

　　在“两保两挂”政策下，县里必须确保完成政府职责、增加财政收入才能获得省里的补助，这对县里形成了一个良性的激励机制。

　　“但是，在2001年，省里感觉钱不够用了，”钟晓敏说，“重大工程的投入使得省里的支出增大，而且每年省里支出的‘两保两挂’的费用高达数十亿元，受助范围也增加了一倍多，为了支付这笔费用，省里开始动用历年的财政节余。”

　　36亿元和6亿元的差距

　　据钟晓敏透露，2002年浙江省即开始酝酿《浙江省人民政府关于进一步完善地方财政体制的通知》（下称《通知》），以期开源。一年之后，《通知》出台，规定自2003年1月1日起，三年之内，全省的电力企业增值税、企业所得税、营业税等地方分享部分和部分金融企业缴纳的增值税、企业所得税、营业税等地方分享部分划归省级（其中，电力企业不包括市县以下单位开办的小水电）。

　　“这两年正好是电力企业效益好、利税多的时候，《绍兴县议案》所反映的就属于这次利益调整中遭受的损失。”钟晓敏说。《通知》为什么单单选择电力和金融两个行业？钟晓敏的解释是，这两个行业中中央和省里投入远远超出地方。

　　而国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员倪红日认为，电力、金融属于垄断性高利润的行业，正因为利润高，省里面拿走也是应该的。

　　倪红日认为，依据2002年国务院颁布的《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》的内容，浙江省可以自由调整相关的地方税收级次。

　　“这是西方发达国家普遍采用的办法，”倪红日说，“只要利益受损的县的公共支出服务水平不低于省内平均水平，那么，省里面就有权进行调剂。”

　　所谓的“公共支出服务水平”，倪红日解释为“公务员的工资水平、人均义务教育水平以及公共卫生服务水平等等”。

　　早在2002年，绍兴县就步入了全国经济十强县之列。2003年，绍兴县完全依靠自己强大的地方财力，实现了免费义务教育。2004年，绍兴县的财政收入高达36.4亿元，而浦江县的财政收入为6.06亿元，照此计算，绍兴县地方财政收入是浦江县的6倍以上。“地方政府费尽心思搞了这个企业，现在却得不到一分钱的利益。”绍兴县钱清镇副镇长郑雪奎向记者抱怨。

　　在《通知》执行之初，绍兴县财政局分管预算的副局长邢玉清即向省财政厅反映此事，但一直没有结果。

　　邢玉清表示，“职能部门还是要执行省里的决定”。