财税专家预测新一轮税制改革风向

　　编者按：1994年，在初步建立社会主义市场经济体制的进程中，税制改革曾作为一项重要举措为整体改革的推进发挥了重要作用。2004年，在完善市场经济体制这一系统工程中，税制改革又要充当突击队，为改革向纵深挺进铺路搭桥。

　　新一轮的税制改革会如何演化？怎样向纵深发展？经济环境与政策环境又是怎样？如何深入地理解新一轮税制改革的意义？春节前夕，中国税务报社邀请部分在京的知名财税专家、本报专家指导会成员对税制改革的有关问题进行座谈。座谈会上，专家们对新一轮税制改革的焦点问题进行了深入的探讨和精辟的解析。本报特将专家们的发言整理刊发， 以飨读者。

　　新一轮税改核心是创新

　　陈东琪(国家发改委宏观经济研究院副院长、研究员、博士生导师)：

　　经过近一年的酝酿，今年将着手进行自1994年实施分税制以来的第二轮税制改革。与第一轮税改相比，新一轮税改有一些鲜明的特点：第一，上次税改时，刚刚提出“社会主义市场经济”的概念，改革实际上是在计划经济体制框架内进行；本轮改革我们面临的是完善社会主义市场经济这样一个新的环境。因此，改革的措施自然要与市场经济发展的 基本要求相一致，要按照市场的机制来设计这一轮的税改。第二，上次税改涉及的实际上只是政府自身———在中央和地方两级政府之间建立新的财政分配关系；本次税改的主要对象不是宏观管理层面，而是集中于微观的层面，涉及包括农民在内的生产者、消费者和劳动者，涉及企业和个人。第三，上次税改面比较窄，只是在收税人之间进行权利的分配，基本不触及纳税人之间的利益调整；本次税改全面涉及纳税人之间的利益调整，因此，税改的范围宽，内容多。第四，上次税改主要是在税权上做文章，这次税改的核心是较为全面的税制创新，要按照市场经济发展要求建立健全兼顾公平和效率的纳税机制。

　　一个好的税制，重要的是要体现公平原则，但又不能以牺牲效率为代价。因此，公平与效率要同时兼顾。今年税改拟取消除烟叶以外的农业特产税，并将农业税税率整体降低一个百分点，今后各年逐渐降低，直至取消。这项改革首先符合公平原则。大家常讲“谷贱伤农”，其实重税也伤农。这几年我国粮食产量不断下降，农民生产粮食的积极性越来越低。加快改革农业税制，可以较好地解决“三农”中的公平与效率问题，这是中央作出的一个正确选择。

　　现行的个人所得税也有这个问题。现行个人所得税是整个税制改革体系当中问题最多，公平与效率兼顾得最不好的税种。除了征税、纳税行为不透明、不规范以及制度本身存在漏洞等缺陷外，一个重要的缺陷是中低收入者纳税，特别是工薪劳动者纳税是刚性的，一般少有“滴漏”，而中高收入者，特别是比较富有的非劳动收入纳税“滴漏”比较多。这 样一方面对低收入纳税人、对工薪者是不公平的，另一方面也会打击他们的工作积极性，特别是不利于经济增长，不利于刺激需求。因为在贫富差距过大，富人没有足额纳税的情况下，实际是“穷人支援富人”。所以“穷帮富”的个人所得税制度既丧失了公平，又丧失了效益。从这个意义看，加快改革个人所得税制度，也是真正兼顾公平和效益的政策选择。个人所得税改革的实质不在于税率的高低，而在于制度的创新，要与收入分配制度的现状和发展趋势相匹配。这也是完善市场经济体制最重要的内容之一。

　　关注宏观经济走势考量新一轮税改时机

　　丛明(国务院研究室宏观司副司长)：

　　按照十六届三中全会决定的部署，今后国家将按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，稳步推进税制改革。任何一项税制改革都蕴涵着税收政策导向，它集中表现在税负的增减变化上，对经济运行将产生较大的调节作用。因此，推进下一轮税制改革，既要考虑改革税制本身不合理的地方，同时还要从宏观经济全局出发，考虑税收政策对经济运行进行调节的时机和效果。

　　新一轮的税制改革，总体上具有减税政策效应。一般来讲，运用减税政策刺激经济增长是最有效的。一是减税更能发挥市场机制的调节作用。权衡政府的支出政策和减税政策，政府支出一般运用行政手段配置资源的力度要大一些，而减税主要是运用市场机制来配置资源，其效率会高一些。二是减税后，可减轻企业的税负，刺激企业投资，也可减轻个人的税负，刺激个人消费。三是实行减税政策，从近期看会减少财政收入，增加财政赤字，但从根本上看，由于减税刺激了经济增长，最终会带来税收增加，进而补偿初期减税带来的赤字缺口。今后几年，随着新一轮税制改革的不断深入，减税力度会越来越大。

　　按照去年底中央经济工作会议的部署，今年我国要继续实施积极的财政政策，同时调整政策实施的力度和重点。今年仍要发行一定数量的长期建设国债，但发行总量将比去年减少数百亿元，今年中央财政赤字大体保持去年水平。国债发行规模减少，而财政赤字规模保持不变，假定其他财政收支条件不发生大的变化，这意味今后国家财政可腾出数百亿元的财力来支持税制改革，弥补减税带来的短收影响。目前，我国的财政环境对实施减税政策比较有利，国家应争取用3年～5年的时间，推出新一轮税制改革的主要部分，运用减税政策逐步替代部分支出政策，尽快发挥减税政策促进经济增长的作用，做大经济蛋糕，为进一步增加税收创造有利条件。

　　在看到完善积极财政政策为减税提供一定空间的同时，还必须看到当前宏观经济运行出现了一些新情况和新问题。在投资和信贷规模偏大，通货膨胀压力显现的情况下，实行较大规模的减税政策的时机不太好，尤其是全面实行增值税转型的时机还未到。所以，今年的税制改革应是渐进式的，要密切关注宏观经济走势，稳步推进税制改革，有效发挥减 税政策对经济运行的调节作用。

　　从新一届政府执政思路看新一轮税改政策背景

　　陈淮(国务院发展研究中心市场所副所长、研究员)：

　　讨论2004年新一轮税制改革的趋势，有必要对2003年进行回顾。2003 年税收工作取得的成绩绝不仅仅是收入超过2万亿元这一点，2003年也是税收的调控作用发挥得比较充分的一年，比如非典期间的减免税、农村税费改革、再就业税收优惠和出口退税机制改革等等。回顾2003年，我们可以看出新一届政府对财税工作的思路。由此透视新一轮税制改革，有几个背景值得关注。

　　首先，税制改革实际是在中央、地方分级行使国有资产所有者职能这个背景下进行的。上一次税制改革只是简单调整中央与地方政府的关系，只是在增量上调整，而此次是将资产关系、存量关系、增量关系一起调整。这与以前明显不同，是顺应市场经济、推进国有企业改革和国有资产优化布局的明智选择。

　　其次，我们还需要将税制改革与转变政府职能这个背景联系起来。从十六届三中全会的文件中我们可以看出，今后，政府不再从老百姓那里收了税，拿去建工厂、盖酒楼、办饭店，政府收税是要增加公共产品，调整社会公平，维护社会经济秩序以及承担改革成本。而公有制也不再是国家办的企业才是公有制，股份制经济就是公有制。这些提法其实都 与收税、用税的职能变化密切相关。

　　2004年是中国加入世贸组织以后，必须要拿出实际动作来应对挑战的年头。入世的五年关税保护期前两年可以慢一点，后三年就不能再拖了。事实上从2003年的下半年，我国在降低关税上即表现出积极的态度。新一届政府的意图很明显，就是我们不是在努力把保护和降低关税承诺兑现往后拖，而是积极地往前提。这个姿态很明显，我想新一轮税制改革也会体现出这个特点。

　　过去我们总强调收税是为了加强政府的宏观调控能力，实际上在社会资源配置机制中，是市场配置资源的力量远不充分，而不是政府配置资源的力量不充分。在新一轮税制改革中，新一届政府已把过去“尽量把资源收到政府手中，然后由政府‘当家’去解决经济、社会发展过程中的各种矛盾”的思路调整为“直接利用税赋杠杆来调整社会经济关系， 缓解各种矛盾”，力求协调可持续的发展思路。十六届三中全会格外强调统筹、兼顾、协调和持续。税收是调整社会方方面面利益关系最有力的办法。新一轮税制改革，我想应该本着持续协调，而不仅仅是增收这样的思路来进行。

　　新一轮税改凸现减税趋势

　　安体富(中国人民大学教授、博士生导师)：

　　启动新一轮税制改革不仅十分必要，而且十分紧迫。从国内经济社会环境而言，1998年以来，社会总体需求不足，通货紧缩，而现行税制诞生的背景却是经济过热、通货膨胀的1994年，它所起的作用显然已与宏观经济政策目标相悖。从国际经济形势来看，进入新世纪后，国际竞争加剧，各国纷纷推出了减税计划和方案，调低税负。随着经济全球化进程的加快，税制波及效应的显现，国与国之间的税制差异将日益缩小。对于已经加入WTO的我国来说，为了提高企业的竞争力和进一步引进外资，对世界性减税的趋势不能视而不见。

　　党的十六届三中全会作出了分步实施税制改革的决定，其内容包括八项改革，其广度和力度都是很可观的。从 “简税制、宽税基、低税率、严征管”的12字原则来看，新一轮的税改体现出适度减税的思路。根据我个人的粗略估算，增值税转型会减收600亿元～800亿元，内外企业所得税合并可能会减收200亿元～300亿元，取消农业税实行城乡税制统一约减收600亿元，降低出口退税率会增收150亿元，其他税种的改革，增收与减收大体平衡。就账算账，合计这次改革大约会减少收入1500亿元左右，如果5年完成改革,平均年减收300亿元,应当说这一减税规模财政 是承受得了的。当然，考虑到税制完善对经济的刺激作用和加强征管的正效应，可能不会减收那么多。

　　进入新世纪以来，出现了世界性的减税趋势。西方国家把减税作为增强本国企业竞争力，刺激经济复苏和增长的手段，同时也争取了民心与选票。我国此次推出的新一轮税制改革，应该说减税的力度不算小，但不知为什么始终不敢公开提“减税”两个字，这或是仍然要坚持在税负总体不变的前提下进行这次改革。我个人认为，进行税制改革不能不考虑财政收入，但也不能将它放在首位。那样一来，税制改革的力度和完善程度恐怕会大打折扣，这样的教训我们不是没有。 

　　用依法治税划分税务部门和纳税人的利益

　　茅于轼(中国社会科学院研究员、教授、博士生导师)：

　　依法治税是社会进步的标志，也是税务部门和纳税人利益划分的准则。想要做到依法治税，就必须彻底放弃与依法治税相悖的东西，特别是依计划征税。做到税务部门和纳税人之间平等的第一步，是建立牢固的依法治税的思想，要彻底和过去一家说了算的做法决裂。税务文明的核心是依法治税。征税人在征税时代表政府，具有权威性。可是正因为如此，征税人必须依法征税，不可以有任何的随意性。

　　税收方面有许多老观点，和当今的现代化政府的财政观念不相符。税收的目的是为提供公众所需要的政府服务支付成本。这种服务既不是愈多愈好，更不是愈完善愈好，而是要地宜、时宜，恰到好处。

　　低税率、严征管是鼓励诚信纳税的有效办法。我们千万别以为提高税率就能增加国库收入，降低税率就会减少国库收入，事实可能恰恰相反。依法治税虽然是税务文明的核心，但是并不是全部，所依的这个法本身必须是一个合理的法，否则还是达不到税务文明的要求。

　　税制改革逐步推开配套改革需要跟进

　　贾康(财政部科研所所长、研究员、博士生导师)：

　　十六届三中全会提出了税制改革的原则和总体思路，“减税制、宽税基、低税率、严征管”这12个字成为税制改革和完善的基本方针和总体原则。回顾过去，我们可以发现，1998年以后，在实施积极财政政策过程中，决策层的表述基调从不以减税为重点。这是因为虽然税收占GDP 的比重在上升，但税收年度增加的幅度并不十分稳固。事实上， 1999年以后政府也采取了一系列局部减税的措施。进入2003年，税收在非典的冲击之下仍保持了3000多亿元的增长，说明前些年的减税让利已经进入收获期。新一届政府施政伊始，就考虑扩大减税范围，这既是基于对整个经济形势的把握，也表明政府对基本的收入规模有相当的信心。

　　今年税制改革将逐步推进，从配套角度考虑，应该进一步深化财政体制改革，特别是省以下的财政体制改革。目前，在五级政府的框架下搞分级财政是没有出路的，应该简化政府层级。去年底召开的财政工作会议已经开了口，允许有条件的地方把乡镇一级变成县级政府的派出机构，而且很多地方现在已不再把地市一级作为一个层次，而是省管县。如果真正成为三级，分级财政体制才算是走出了一条路，财政体制才能真正理顺。

　　今后一段时期，我们还应积极考虑社会保障税的问题。我认为，社会保障一定要全国统筹，要建立全国统一市场。如果不建立在这样一个层面，劳动力的自主流动将障碍重重。一旦做到全国统筹，生产要素里最活跃、最关键的人力资本就会更加符合市场经济的要求。目前，社会保障方面的收费有必要进一步规范。实际上，现在很多地方已经倾向于请税务部门来代征，把它规范到税的形式上。今后社会保障税由税务部门在全国统一征收，这才是根本出路。

　　个人所得税制改革要走简化、优化之路

　　顾海兵(中国人民大学教授):

　　纵观市场经济比较发达的国家，其在税制上有这样的特点，个人所得税是中央财政收入的最大来源。与其他税种相比，个人所得税更能兼顾公平与效率。在我国财政收入中个人所得税虽然增长较快，但比重明显偏低。因此，我们应逐步改革我国的个人所得税制，使个人所得税成为主体税种。我个人有几项建议：

　　个人所得税改为中央与地方共享税后，把由地税机关征收逐步改为由国税单独征收。这样可以防止公民跨地区流动带来的税收“滴漏”。

　　尽可能减少个人所得税的免征项目，争取收入面前人人平等，实现公平纳税。比如省、部、军级以上及外国机构颁发的奖金免征个人所得税既不与国际接轨，又不符合情理。从税理上讲，级别越高数额越大的奖金越应该纳税，而外国机构颁发的奖金不纳税则是对国内机构的歧视，与WTO的平等原则相背离。又如对存款利息、股票分红、企业债券利息 征收20%的个人所得税，而对财政部发行的债券与国务院批准发行的金融债券利息免征个人所得税也是一种不平等做法，影响了税制的统一性。

　　目前我国的个人所得税的征税项目有11项，建议简化并优化。对财产转让所得征收所得税缺乏依据，应予取消。对捐赠不仅应从应纳税所得中全额扣除，而且应依据捐赠额的比例对其应纳税额进行减征。

　　税制改革还需法制先行

　　汤贡亮(中央财经大学教授、博士生导师)：

　　在前几年采取局部减税措施的基础上，新一轮税制改革将会扩大减税的范围。此次减税范围的扩大，是基于良好的经济基本面的支撑。只有依托于这样的平台，国家才会有底气作这样的安排。但是，在总体的框架中，也会有增税的考虑，比如消费税，内外资企业所得税，房地产税等。至于减税效应发挥得如何，理想不理想，还有待考验。但从“减税制、宽税基、低税率、严征管”的12字方针里，可以看出本轮税改将世界市场经济发展与国民经济的实际很好地融合在一起，而且越来越条理化、系统化。

　　当然，税收问题首先是法制问题。2004年计划推出的四项改革是增值税转型、企业所得税合并、个人所得税改革，还有农业税调整，这四项改革涉及全国人大正式通过的三项税收法律。因此，此次税制改革就涉及这三项法律的修订。以企业所得税改革为例，目前的企业所得税内外分立，已严重背离改革开放形势和市场经济的发展需要，我个人认为 改革企业所得税是此次税制改革应优先解决的问题。但企业所得税的合并要正式提交人大常委会讨论，有关部门应加快进程，马上启动企业所得税合并的立法工作，尽快将其列入2004年全国人大立法议程，争取在 2004年年底前审议通过。在统一企业所得税立法过程中，还需要应对企业所得税领域的国际竞争，适当降低企业所得税税率，将其设定在25％ ～27％之间，同时统一税前扣除标准，减少和规范税收优惠。

　　启动新一轮税改正当其时

　　高培勇(中国社会科学院财贸所副所长、教授、博士生导师)

　　运行了10年的中国现行税制到了非启动新一轮改革不可的时候了。当然，改革可以分步实施，不必一揽子推出。但是，不管怎样，在当前的中国，推动新一轮税改的良机已经到来。

　　2003年中国税收有两件大事，一是税收收入经历了非典的冲击仍然延续了高速增长的势头，创历史新高；二是与现行税制相伴10年的出口退税矛盾，终于有了一个比较适当的解决方案。前一件事有点出人意料，但也在情理之中。后一件事可以说是新一轮税改正式启动的信号和标志性成果。前后两件事联系起来，还会使我们看到更多、更富有启发意义的东西。比如，持续多年税收高增长，在提升了财政收入占GDP比重的同时，也迅速提升了企业和居民的实际税负水平。重新审视企业和居民税负水平，变革税收制度的必要性，早在几年前就为人所认同。之所以久拖不决，惟恐税收收入大幅减少是一个最重要原因。也就是说，搞税制改革要花钱，而要花钱就得有钱的来源。2003年税收收入创历史新高，使国家进行新一轮税制改革有了财力保证。

　　由出口退税机制改革想到增值税、消费税、个人所得税、企业所得税的改革，可以认定，现行税制确实到了不改不行的地步。当然，由于各个税种的特点各异，其表现出来的同现实环境之间的矛盾冲突不尽相同，因而改革可以分步实施，成熟一个推出一个，有多少钱办多少事。

　　(部分专家发言根据录音整理，未经本人审阅。)