制度建设压力远大于减收增支压力——SARS对我国财政经济的影响

　　应对疫情的当务之举是保证应收的财政收入尽入国库，进一步调整支出结构，确保为阻击“非典”提供足够的财力支持，以求共渡时艰。同时，根据疫情的发展情况及时调整财政政策，对受损行业已出台的优惠政策，要保持合理的时间限度，增加行业抗风险能力。疫情给我们的重要启示，远不止一时的对策，而是今后应有何种处理突发事件的财政机制。要做到自如应对危机，应重视财政制度层面的问题。

　　“非典”对财政产生的影响主要体现在减收和增支。虽然一季度财政收入增长较快，达到了36.5％，但4月份财政收入增速明显下滑。分税种看，目前受到冲击的是增值税、国内消费税、营业税收入；随着时间的推移，进口环节税收、企业所得税和个人所得税受到的影响将会不同程度地体现。国家财政部为防治“非典”已经出台了一些优惠政策，将会减少部分财政收入。减收主要来源于三种形式。一种是直接的税式优惠。“非典”疫情发生期间个人取得的特殊临时性工作补助等所得免征个人所得税，对出租汽车司机免征个人所得税，对餐饮、住宿、民航、旅游等免征营业税、城建税、教育费附加，对部分企业减免所得税，将产生减收效应。二是费式减收。国家宣布减免部分收费和基金，相应减少财政收入。三是间接的税收支出。对国内企业和个人向“非典”防治工作的捐赠，允许在缴纳企业所得税和个人所得税前扣除，相应减少所得税税基。至于对境外捐赠的用于防治“非典”用品免征进口环节税收，则不会产生太大影响（因为预算中本没有此项安排，故不会带来影响）。

　　除疫区省份外，“非典”疫情对地方财政收入的影响尚不明显。其对财政收入的影响会更多地体现在以后几个月内。对财政支出的影响主要是体现在增支因素不确定和增支数额不确定。国家财政已公开宣布建立20亿元基金用于“非典”防治，其它的财政支出措施还有：对农民和城镇困难群众中的“非典”患者实行免费医疗救治；中央财政对中西部困难地区“非典”防治费用给予补助；给予一线工作人员特殊补助。

　　采取财政政策造成的减收和增支，已经给当年的预算安排带来压力。由于一季度财政收入情况完成较好，如果疫情上半年得到控制，相信可以完成年度预算，超20000亿的财政收入目标可望年内实现。但是2003年财政增收幅度可能会出现1994年以来首次较大幅度的下降（1994年分税制财政体制改革以来，每年财政增收额都超过千亿元人民币）。财政支出则有可能突破预算，赤字会有所增加。财政收支的进一步发展态势，主要取决于“非典”疫情的控制情况。

　　应对疫情的当务之举是保证应收的财政收入尽入国库，进一步调整支出结构，确保为阻击“非典”提供足够的财力支持，以求共渡时艰。同时，根据疫情的发展情况及时调整财政政策，对受损行业已出台的优惠政策，要保持合理的时间限度，增加行业抗风险能力。疫情给我们的重要启示，远不止一时的对策，而是今后应有何种处理突发事件的财政机制。要做到自如应对危机，应重视财政制度层面的问题。

　　一、建立财政危机管理机制。从1997年亚洲金融危机到2001年美国经济衰退，从1998年我国发生特大洪灾到今年新疆地震，从我国驻南使馆遇袭到伊拉克战争爆发，都在不同程度上给我国经济发展和财政运行带来不确定因素。现代工业社会带来文明的同时，也在系统性风险的天秤上加大了砝码，危机的发生将是一个经常性变量。作为消弥突发事件对经济发展影响的首选政策，财政政策将承受更大冲击。对这一情况，要建立财政危机管理机制。构筑一个包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。财政法律制度为定立非常时期的财政法案提供法律支持，这样可以大大缩短事件发生后再寻求修改有关财政法律的时间；机构框架则为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程；风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准，并依据不同的评价标准，对财政运行情况发布警示。较为完善的风险预警评价体系包括四个子指标体系：（一）根据最近五年的财政收入增长率、主要税种的增长率与原预算的契合程度，以及增长趋势，建立财政收入汲取能力评价标准；（二）根据最近五年的财政支出增长率与原预算的契合程度，以及增长趋势，建立财政支出绩效评价标准；（三）根据财政赤字、赤字余额、赤字率及发展趋势建立赤字控制评价标准；（四）根据国债发行量、债务余额、国民应债率、国债负担率、国债偿还率及发展趋势建立国债控制评价标准。对四个指标体系进行综合后，把财政运行的不同状态分为若干安全级别进行甄别，比如红灯、黄灯和绿灯，采取不同的财政政策。

　　二、重视发挥公共财政的作用。公共财政是基于保障公共产品需求的制度安排，但并非任何财政支出需求都是公共概念。尤其应澄清三个误区：首先是把突破预算的财政支出归咎为公共性需求。财政预算是经过人民代表大会审批的严肃法案，已经体现了公众的选择。在未征得全国人民代表大会或其常委会批准，预算案不能变通执行。尤其要杜绝乱开用于防治“非典”支出的口子，严防假借“非典”之名而行乱花钱之实。其次是中央对地方的转移支付上不封顶。中央对地方的转移支付要依据疫情的严重程度裁定。转移支付还应充分考虑由于“非典”而影响到其它公共开支的可能性。再次是发行公共卫生国债。疫情的发生，显示出我国公共卫生方面建设滞后。有人提出发行公共卫生国债，用于防治“非典”和建立公共卫生服务体系。这是个短视的观点。据此逻辑，哪方面建设滞后，就要发相应的国债。我国是个发展中国家，待发展的事业非常之多，各个部门都可以发债，长此以往，不啻饮鸩止渴。我国实施以增发国债为主要内容的积极财政政策以来，已经在实质上恢复和强化了原有的投融资体制，政府“审批经济”在一定程度上得以复位。如果再行发行另类国债，结果只能是使经济偏离良性运行轨道越来越远。我们已经看到在阿根廷发生的悲剧。1998年以来，我国财政赤字和国债发行量持续攀升，财政运行安全问题凸显，2002财政年度我国的国债余额已经超过18000亿，再发行国债空间已经十分有限。不主张发行卫生国债并不是反对公共卫生体系建设。既然是公共财政支出，就要体现国债安排的公共性，既不能热衷搞竞争性国债项目审批，也不能把钱大把地撒在没有社会效益的超前基础设施项目上，而应当采取务实的策略，通过调整现行国债结构的方式安排公共卫生投资。同时，对公共卫生体系建设所需支出，还可以通过调整财政支出结构，在经常性支出项目中予以安排，弥补公共卫生的欠帐。

　　三、提高财政透明度。“非典”疫情没有得到及时控制，一个重要原因是信息不透明。财政透明度不高，将导致财政支出效率低下，应付危机的能力削弱。国际货币基金组织在《财政透明度良好做法守则—原则宣言》中指出，“优良政府管理对于实现宏观经济稳定和高质量增长具有重要的意义，而财政透明度又是优良政府管理的一个关键方面。”借此疫情，举一反三，适度提高我国财政管理的透明度，也将是有益之举。从澄清政府部门的职责入手，完善财政内部控制制度，披露预算编制、执行过程，提供财政政策的目标及实现程度，降低公众获取财政信息的困难程度。

　　四、注重财政科学管理，推进财政改革。财政是一门社会科学，有其规律性。所以财政管理中，要减少人为操纵的因素，按照其固有的规律办事。否则，很难保证不会出现问题。政府应利用处理突发事件的有利时机，继续深化“收支两条线”管理改革、国库集中收付制度改革、部门预算改革、政府采购制度等公共财政管理改革，规范财政资金运行的全过程，将公平、公正、公开的科学管理原则，贯彻到财政资金运行的各个环节。