原因很简单，全省地税部门重新规范委托主体后，又加了一道“岗哨”———通过税收法制员对执法程序和执法文书进行把关与监督，使包括车船使用税、农村建安营业税征收在内的所有地税执法行为增添了一道安全阀门。
今年4月21日，在国家税务总局召开的全国税收政策法规工作会议上，国家税务总局副局长郝昭成对安徽省地税系统建立的法制员制度给予充分肯定，并明确指出，今年要进一步“推动县级税务机关税收法制员的配备，探索推广设立专职法制员的做法。”
目前，已有山东、浙江等省税务机关借鉴安徽省地税系统的首创，开始建立法制员工作制度。
两起官司“催生”法制员
建立税收法制员制度是安徽省地税部门在全国地税系统的一种首创。法制员的诞生，源于宣城市地税部门两起官司“侥幸胜诉”之后引起的居“安”思危。
2000年5月，宣城市发生了第一起税务行政诉讼案，引起各方关注。案由是服装经营户董某因不服旌德县税务局北乡分局下达的“税务行政处罚决定”，一纸诉状将北乡税务分局告到了法庭。庭审结果，税务局胜诉。
但是，当时，“税务干部们一点也不兴奋，相反却感受到一种可怕”。因为，这起案件暴露出税务执法中的两个把柄：税务员送达处罚文书时没有要求纳税人填写送达回证；“处罚决定书”违法事实一栏填写不准确。假如当时纳税人一口咬定没有收到税务处罚文书、处罚不准确这两点，税务分局就可能败诉。
同年，宁国市地税局作为第二被告被纳税人告上法庭。结果地税局也胜诉，但同样“让税务干部们出了一身冷汗”：税务员执法时没有出示税务检查证，且核定税款不全。假如原告抓住这两个把柄，把税务局作为第一被告，结果可能就要倒过来了。
同样胜诉，却同样让税务干部们感到害怕的这两起官司，犹如两记警钟，敲醒了宣城市地税干部的依法行政意识———纳税人法律意识不断提高，如果税务机关仍然停留在过去那种粗放式的执法与管理中，成为被告的次数会越来越多，成为败诉者的日子会越来越近。
官司过后，旌德县地税局居“安”思危，迅速选拔两名素质高、责任心强的税务干部专门从事执法检查和监督工作，规定所有外送文书必须经他俩审核后再送达。
法制员的雏形就这样形成了。
下辖两个县成为被告更让宣城市地税局领导坐不住了。经过广泛调研，他们创造性地提出在基层分局建立税收法制员工作制度。2000年12月5日，宣城市地税局正式出台《税收法制员工作制度》，决定在广德、旌德两县开展法制员试点工作。
法制员的名分由此确立。
这一首创引起省地税局的高度关注，陈先森局长、施平副局长先后批示肯定“宣城市在基层分局实行税收法制员的做法，是从税收执法源头抓起，严把第一道防线，减少隐患的一种好办法。”并要求省地税局政策法规处帮助完善、提高，俟条件成熟后在全省地税系统推广。
2001年5月至11月，省地税局政策法规处先后五次派员前往宣城调研、指导。经过宣城市地税系统近一年的试运行，2002年底，在总结试点经验的基础上，省地税局正式出台了安徽省地税系统税收法制员工作制度和工作规程，开始在全省推广法制员制度。
把关监督一肩挑九任
“1997年，我在基层税务局工作时就发现，很多同志工作想干好，但不知道怎么干，原因就是缺少法律知识。当时，我也想应当有一个角色先来干这件事，然后带动大家都来学法、用法。”宿州市地税局局长戴国琨对过去多年来税务执法不规范深有同感。宣城市建立法制员制度的设想与他的想法正好走到了一起。
2001年底，宿州迅速成为继宣城之后第二个实行法制员制度的地税局。
“53个基层分局配备53名法制员，通过法制员来带动全体执法人员素质的提高。”
“法制员是什么角色？法制员就是执法工作的监督队！”
周鸿飞是宿州市墉桥区地税局的一名基层单位法制员，这是他对自己从事的这项新工作的定位：“过去，税务执法时违法的事是常有的。自从有了法制员在执法第一线把关监督，这种执法违法的事就大大减少了。”
宿州市浍水路农资市场是皖北最大的农贸市场。由于开业时间长短不一，纳税行为不规范。宿州市墉桥区地税局对这个市场纳税情况进行清理时，一户纳税人认为给他核定的纳税额不公平，提出了异议。
“核定征收户正常有多少程序？法制员的职责到底体现在哪里？”周鸿飞数着指头一一道来：纳税人进行纳税申报；税务执法人员进行税款核定；纳税人逾期不交，税务机关下达限期纳税通知书；纳税人逾期还不纳税，经县以上地税局批准，税务执法人员持下达的税收强制执行决定书强制扣货抵税，并下达税务行政处罚告知书，告知纳税人该交多少税，逾期未交处以多少罚款，告知纳税人在限期内再不交税，税务机关将依法拍卖或变卖被扣货物，同时告知纳税人享有哪些权利。
“这些大程序一个不能少，这是法制员要把的第一个程序关，少一个就要补一个。在每一个程序上还要把哪些关？税款核定中要看从申报、调查、民主评议、公示、定额议定到再公示程序是否减少；下达限期纳税通知书要看引用法律条文是否准确；审核强制执行审批表时要看执法人员是否具备执法资格，有无执法证、扣押货物价值是否与应纳税款大体相当等等；下达行政处罚告知书，要看审查文书中告知事项是否全面、认定违法事实是否确凿、处罚是否妥当、使用法律是否准确、文书是否规范等；对纳税人提出的异议，执法人员首先应当向其宣传税法；纳税人要求听证的，地税机关必须组织听证。”
事实上，周鸿飞通过这个案例所列举的把关程序只是法制员工作九项内容中的两个部分，即税务质量管理审核和税务行政处罚行为审核。其它七项内容分别是：参与负责税收执法检查管理，落实法律法规规定的减免税管理，参与行政复议、行政诉讼与赔偿工作，参与重大案件审理工作，参与税收执法责任制工作，审核涉税规范性文件以及进行法制调研和总结考核工作。
执法文书把关是法制员工作最基本的一项工作，这项工作的重点集中在对税务人员的执法程序规范上；而落实法律法规规定的减免税管理，则直接体现为对纳税人的到位服务上。
宋云是蚌埠市一位下岗工人，夫妇俩想办一个小服装加工厂。到蚌埠禹会地税分局办理税务登记时，税务员核定税款时给予了优惠政策。法制员何静审核时发现，由于税务员把握政策不够，优惠政策没有落实到位，何静当即纠正，给宋云全面落实优惠政策，并免费为她办理了税务登记证，送上门去。这让宋云十分感动，在另一个单位召开的一次有市领导参加的座谈会上，宋云谈起这件事对她创业的帮助，非常感谢地税部门的大力支持。市领导听说后对地税部门的工作大加赞赏，要求别的单位向地税部门学习，为再就业工作提供支持。
监督之上谁来再监督
“过去不要审，现在为什么要给你审？你审就能合格吗？”刚开始推行法制员制度时，许多人不理解。宿州市地税局戴国琨局长认为，这两个疑问其实包含两层意思，一个是谁都怕被别人监督；一个是广大税务干部对法制员投去不信任的目光———你是不是合格，有没有这个能力？
面对第一个疑问，宿州市地税局专门出台了一个规定，给法制员以有力支持，规定执法文书未经法制员审核签字，局领导不签字。
这种不顺利在全省各地地税机关都出现过。开始当法制员时，滁州市经济开发区分局法制员杨慧遇到的阻力就比较大：“一些老税干不服气，说我干十多年了，你才干几年，我制作的文书凭什么要你审？”2003年，在审核一起行政处罚具体行为时，杨慧发现税务员在制作执法文书时没有引用法律条款，她给那位税务员指出错误后当即退回文书。重新制作后，杨慧又发现引用条款不准确，再次指出并退回。那位税务员认为是法制员在有意找茬，产生抵触情绪。遇到这种情况，除了杨慧自己耐心解释外，局长程明亲自出马，把当事人找来给他讲外地官司败诉的例子，一次次警醒大家要吸取教训，依法治税。局里还制定一项硬措施，把发现执法错误与考核计酬挂钩，与评先评优挂钩。
2003年，经杨慧审核的执法文书200多份，发现并纠错40多份，纠错率达20%。到年底，税务干部们从当初的不理解到自觉接受法制员的监督，有的还主动找法制员咨询把关。
关系理顺了，环境宽松了，法制员自身却感到了很大的压力———法制员代表地税系统整体执法水平，工作性质要求法制员要比一般税务员具备更加突出的业务能力、法律知识和文字水平：“越当法制员，我觉得自己不懂的越多，这逼着我不断学习。”财务工作出身的杨慧现在把学习法律当作她业务学习的第一件大事。
“局里在全体职工大会上给我发聘书，我感到责任大、压力大，不能不加强学习，搞好工作。”与杨慧一样，蚌埠禹会地税分局法制员何静把领导与同事的信任看得很重。
尽管如此，法制员也是人。谁来监督法制员的工作？如何保证法制员的工作质量？成为各级地税领导思考的一个问题，措施自然也就出来了。
宿州市地税局建立了法制员工作互审制度，即每半年举办一次互审会议，实行法制员之间的交叉互审，以实现对法制员工作的事中、事后监督，保证法制员工作质量。
2003年1月1日起实施的《滁州市地税局税收法制员考核办法（试行）》明确规定：“因税收法制员工作失误造成税务行政复议，上级地税机关作出撤销或变更决定的，扣发当事人6个月考核款；造成税务行政诉讼败诉的，扣发当事人全年考核款；造成地税机关赔偿的，按《国家赔偿法》相关规定处理。”
巢湖市地税局制定了更为严格的考核办法。规定按考核实施法制员末位淘汰制，即连续两次考核居末位，或者考核最后一名且考核得分不及格的，撤销其法制员资格。
去年，巢湖市居巢区地税局已对两名法制员实行了末位淘汰。
“五大转变”树起新形象
法制员推行以来的成效如何？戴国琨局长感慨最深的是“形象大大改善了，地税局在全市政风评议中得了第一名。叫别人交钱，别人还能说你好，这太不容易了！”
其实，何止是宿州地税局一家出现了这种深刻变化。
法制员推行以来，全省地税系统涌现出383个省市县三级文明单位、649个人民满意基层站所。
形象的改变源于规范了执法行为。由于法制员把住了政策法律关、处罚关、统一文书关，实现了由“人管人”向“制度管人”、“程序管人”的转变，各自为政、处罚结果不一
的现象少了；优化了执法环境。协税护税、支持严格执法的人多了，擅自出台税收政策，为纳税人说情的人少了；自觉依法纳税的人多了，偷税抗税的人少了；严格执法、规范执法的人多了，以税谋私的人少了；提高了税收质量。全省地税实现了税收与经济的同步增长，税收工作进入良性循环轨道。
站在更高层次上，省地税局胡春武副局长认为，带来这些变化正是由于法制员工作制度已初步实现了五大转变，即通过建章立制，加强领导，实现了“由虚到实”的转变。到2003年底，全省地税系统基层分局所已全部设立法制员，总人数扩大到811人；通过细化工作环节，明确工作规程，实现了“由粗到细”的转变；通过严格审核，明确责任，实现了“由软到硬”的转变。仅2003年前11个月，全省法制员共审核各类具体行政行为193240件，纠正包括执法程序错误、行政处罚不当、文书制作不规范、引用法律依据不准确等错误行为7519件；依托科技手段，拓展审核范围，实现了“由浅到深”的转变；通过教育惩处并举，实施责任追究，实现了“由宽到严”的转变。全省地税执法过错责任追究2075人次，其中经济惩戒1037人次，扣罚金额98772元。
“星星之火”期待“燎原”日
建立法制员制度带来的好处让法制员赢得了地税人赋予的串串美名：法制员是把关员、是监督员；法制员是依法治税的前沿哨兵，是违法行政的“防火墙”。
蚌埠地税局局长徐建华看得更深：越是基层越需要法律援助，在基层地税机关暂缺法制机构的情况下，法制员一个人代表一个部门的延伸，代表一项制度。
目前，全省地税系统已经建立起来的内部执法监督工作机制包括重大税收案件审理委员会、执法检查领导小组、普法领导小组、执法责任制工作领导小组、执法过错责任追究审查委员会小组，这些机构共同形成一个内部监督网络。从法制员肩负的九项工作内容来看，法制员正是这个网络的一条主线，每个机构的工作都是他职责的一部分。
如此繁重的工作集中于法制员一身，且法制员都是兼职，只有职责，没有地位；只有辛劳，没有待遇；只有鼓励，没有报酬。从长期来看，不利于法制员队伍建设。全省各地地税部门正考虑将法制员从兼职向专职方向发展，同时考虑提高法制员的地位、待遇，强化法制员的职能。目前，宣城、淮北等地已经开始实行法制员专职化。
而在马鞍山，地税部门借助科技手段，在其地方法制员重点埋头于文书审核把关时，他们的法制员已从轻点鼠标就搞掂文书审核中腾出精力，把重点转移到执法监督上，实现了法制员工作的跨越发展。
赵玉峰就任马鞍山雨山地税分局局长时，发现税务执法中有很多漏洞：“当时我觉得应该有个符合法规的业务流程来定岗定责”，于是，一个税务管理软件被开发出来投入使用。法制员制度出现后，“法制员审核”软件很快又被开发出来并在雨山分局试用。现在这个软件已从单机版升级为网络版，当其他地市的税务员和法制员还在手工制作文书、手工把关时，他们的税务员、法制员已经实现了网络化的电子制作、把关了。
与书面制作、把关相比，电子制作、把关效率更高，书面制作一套文书需要半天，电子制作只要几分钟；电子制作由于网络库中储存的都是标准的“法言法语”，且对不同职责的人设置不同的权限，文书更规范，更准确，审核更简捷。
“现在，我们已把法制员制度的内容细化落实到每一个税务员身上，落实到软件管理的每一个流程上。法制员工作重点转移到监督工作上来后，现在可以说，我们的每一个税务员都在做着法制员的基础工作。”
在全面推广使用“税务检查管理系统”和“法制员审核”
软件基础上，他们又开发出“税务行政执法管理系统”网络版软件并开始试用。记者采访时，他们正组织力量对此网络版进行升级，省地税局准备年内在全省推广应用这套软件。
“建立法制员制度的目标就是为了使将来人人都成为法制员，因为法制员通过把关、监督，带动全体职工学习法律；通过对外宣传税务法规，唤醒纳税人的法律意识，只有当一支队伍整体、当所有纳税人法律素质和意识提高了，依法行政才能全面推进。从这个意义上说，法制员就是法律知识的宣传者，是依法治税的‘播火者’”
人们有信心期待，法制员的“星星之火”将会呈现“燎原”的那一天。
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