税负沉重 5000亿税改即将拉开序幕

    税负沉重、审计风暴、税收增长即将达到临界点，对持续10年之久的94税制的调整是时候了。

    5000亿税改即将拉开序幕

    5000亿税改即将拉开序幕年初，出口退税方案的推出，预示着新一轮税制改革的大幕开启。增值税改革东北试点的方案年底也即将推出。权威专家认为，新一轮税改的方案已酝酿日久，有的已是进行了若干年，有关方案的内容已基本达成一致，目前是全面推进税改的有利时机。税改虽然会减少税收收入，但减少的额度会转移到民间，这反而有利于经济和社会的发展。而前些日子审计风暴中暴露出政府预算支出中的种种弊端，迫切需要政府痛下决心，切断病源。

    税改推出恰是时机

    “对于企业来说，最大的负担是税。”作为社会的一员，企业给国家缴税是天经地义的一件事，但一位拥有14名员工的小型展览展示企业的老板苏先生给记者算了一笔账：“假设我的企业接一个100万元的项目，正常情况下购买设备、材料的固定成本是80万元，相应人工费用大约是5万元，回请客户的费用支出大约四五万元，再除去大约5万元的营业税，剩下的5万元是利润，这5万元要交33％的企业所得税，最后只剩下3万多元的利润。”据了解，现在各类企业要缴纳的税大致包括：增值税、营业税、教育附加税、城市建设附加税、企业所得税、车船使用税、印花税、土地使用税、契税。此外，资源型企业要缴资源税，进口型企业还有关税，还有一些行业需要缴消费税，如烟最低是25％，酒最低15％，化妆品是30％，汽车最低是3％。

    苏先生说：“支付完员工工资、房租、水电费和应交的各种税后，最后的利润所剩无几，甚至有一部分项目根本不赚钱。”业内人士指出，企业和公民的税负过重，已制约着国民经济的进一步发展，94税制应该尽快得到调整。

    财政部财政科学研究所税收研究室主任孙钢告诉《财经界》：“新的税制改革方案均已数易其稿，有的已在报批中”。

    事实上关于新一轮税制改革的讨论已经有三年之久，去年召开的十六届三中全会确定了税制的基本原则和改革重点。在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中写到，“分步实施税收制度改革。增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围。完善消费税，适当扩大税基。改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权。创造条件逐步实现城乡税制统一。”中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇认为，当前是启动新一轮税改的最佳时机。

    他指出，持续了数年的中国税收高增长，目前已经到了巅峰阶段。不过，税收实际征收率的提升，终归有个限度。由1994年的50%多一点提升至目前的70%上下，再往前走，它的空间已经变小，收益递减规律肯定会产生作用。既然目前正是税收收入增幅最大的时期，既然新一轮税制改革的核心制约因素就是可能因此减收，并且，倘不在此时做出相应安排，税收高增长和政府支出的不适当膨胀之间就会形成一列“直通车”，那么，一个可行的安排就是：立即启动新一轮税改。

    而随着宏观经济环境的变化，连续实施了6年之久的积极财政政策已经有所调整。在各项拟议进行和亟待进行的改革中，无论从那个角度讲，税制改革都是一项位居前列、十分重要的改革。而且在中国26年的改革历程中，税制改革始终作用独特；改革初期，通过“减税让利”为整体改革的启动“铺平道路”；在改革中期，1994年的税制改革又为进入制度创新阶段的改革“搭建桥梁”。鉴于税制改革历来扮演的特殊角色，以新一轮税制改革的启动为旨的完善社会主义市场经济体制的新一轮改革浪潮“铺路搭桥”，显然是势在必行的。

    但也有专家认为，政策制定的过程是一个利益集团之间博弈的过程。政策制定者要根据国内外形势反复权衡，顺势而为。从国内看，各个方面对税制的弊病批评声不断。从人们质疑个人所得税方面“富人不纳税”到企业的高税负以及内外资企业税负不公的讨伐，再到出口退税款的拖欠；而从国际上看，减税已成为各国刺激经济的重要手段。在税制上与国际接轨对于我国企业参与国际竞争意义重大。

    高培勇进一步分析说，目前这样的税收规模，究竟是不是我们所想要的税负水平？或者，是不是现行税制设计之时的预期水平？如果是，那么，正视它并据此编好每年一度的收入预算，避免今后在预算和执行结果之间出现如此大的差距，就是应取的对策。如果不是，那么改革现行税制，形成一个可将预期目标和执行结果衔接起来且处于可控状态的税制结构，就是应有的举措。

    三大税种渐进推出

    本轮税制改革主要包括企业所得税、增值税、个人所得税、消费税、物业税、地方税和城乡税制统一七个方面。目前前三大税种的改革已有一个准确的时间表。消费税、物业税的改革据估计会在2006年后进行。而地方税和城乡税制统一则将在更远的将来择机进行。

    孙钢告诉《财经界》：“内外资企业所得税方案已列入2004年的立法规划，有望在明年的人代会上进行审议”。

    目前中国的内资企业和外资企业所得税的名义税率均是33%，但对外资企业的税收优惠也有很多，比如“两免三减”，而且税前扣除的充分。而内资企业既没有税收优惠，法定税前抵扣也太少，使得实际税率很高。

    “目前在企业所得税改革方面面临的难点，也是引起众多争议的问题是对外资企业的优惠政策如何解决。可能的处理方法是逐步取消，按合同办事。而以后的优惠政策将有可能由区域优惠逐步转型为产业优惠。”孙钢说。

    而关于两税合并后的统一税率，目前还没有定论，但大多数专家倾向于25%.事实上，很多学者、企业都觉得税率只降到30%，幅度稍嫌低了一些。因为实际上现在企业所得税征的都是效益比较好的企业，亏损企业是不纳税的，因此如果税率高，对那些效益好的企业的发展是不利的。有专家提出，25%的税率也许更为合适。甚至，小企业还可以再低一点，因为我们有许多中小企业，25%对他们来说，都是高的。而且现行的33%的企业所得税率下还有两档税率，一是27%，一个是18%，都是针对微利企业的。

    业内人士指出，两税合并后，征收条例可能向外资企业所得税靠拢。因为外资企业所得税法，从条例上看，对企业的约束比较宽松一些。条例的宽松程度不一，造成实际上企业的税负是不一样的。比如说，外资企业给员工发的工资，是全部进入成本费用，内资企业实行的是计税工资，只允许计税工资这一块，开始是500、然后是600，现在是800元进入成本费用，超过部分视同利润。这肯定是内资企业负担要重。再比如，像捐赠的支出，外资企业捐赠是可以全部打入成本，而内资企业的捐赠有一个3%的限制，超过应纳税所得额3%部分的捐赠，要缴税。

    “在税制改革中，增值税的改革将是意义最为重大的，所以要说谁是突破口的话，最有可能先改革的就是增值税转型了。”中央财经大学财政与公共管理学院副院长、税收经济研究所副所长刘桓在接受记者采访时表示。

    不光是刘桓，几乎所有研究税制问题的专家都持有这样的观点。

    “增值税改革的具体政策目前已报国务院，不出预料，年底前推出估计不成问题。”孙钢说。

    对即将推出的增值税改的传闻，孙钢认为，这些都是猜测，现在还很难说有一个准确的时间。

    据了解，在上个世纪90年代初期，社会商品供不应求，投资膨胀、经济过热是当时社会经济中的主要矛盾。国家一方面出于保证财政收入的需要，另一方面考虑到抑制投资膨胀，因此在税制改革中选择实行生产型增值税。很显然，这种税制目前已经阻碍了经济的发展。

    由于94税改后，增值税一直是中国的主体税种，对财政收入贡献巨大，因此，尽管学界和实际工作部门都对增值税的进一步完善提出了很多改进方案，但出于对财政收入的担忧，近年来，在这方面改革的动作不大。

    本次增值税转型的特点是“转型加扩围”，进一步借鉴欧洲经验，一方面将现行的生产型税基改为消费型税基，另一方面要扩大增值税的覆盖范围，将更多行业纳入增值税的覆盖范围。

    综合与分类相结合是个税改革的大思路。近日，国家财政部税政司有关负责人再次强调了个人所得税改革的方向，即实行综合与分类相结合的个人所得税制。

    所谓实行综合分类征收，就是居民的一部分收入综合征收，一部分分类计征。这种征收制度税基宽，能够反映纳税人的综合纳税能力。对收入来源多样的纳税人来说，项目合并征收后可能导致其税收负担的相应增加，这对利用分解收入达到合理避税的行为是极大的打击。因此，这种办法既符合纳税能力原则，又有利于防止漏税，是比较理想的一种纳税模式。

    1994年税制改革时，中国的个人所得税收入在税收总收入中所占比重尚不足1%.随着经济的发展和人均GDP的增长，近年来个人所得税增长幅度很大，已经成为一个大税种。与此同时，随着市场化改革的深入，中国居民收入分配的差距不断扩大，贫富分化加剧。鉴于在税收政策中，个人所得税是调节收入再分配的重要手段，因此，个税改革显的尤为迫切。

    “现在，在个税改革上比较有争议的是不是还坚持九级累进制，最高税率降到多少比较合适。前一段时间，由于俄罗斯个人所得税采取单一税制，取得成功，财政部和税务总局等领导曾率团考察俄罗斯的单一税制，但由于其公平性太差而作罢”。孙钢告诉《财经界》。

    目前，大多数专家倾向于在税率设置上，改革后的个人所得税制要减少级次，拉大级距，降低名义税率。削减个人所得税，降低边际税率和削减税率级次，可以有效提高消费水平。由于低收入的纳税人的边际消费倾向较高，因此降低他们的所得税，就更能达到刺激消费的目的。

    在我们现行的11类税中，工资薪金实行的是9%至45%的九级超额累计税率。实际上，35%，40%和45%三档税率基本没有适用的纳税人，而对中等收入者的税负又显得过高。接下来的改革，就是要通过调整级次和级距，达到中低收入者减轻税收负担，高收入阶层实际税负增加的效果。具体而言，可以考虑建立三或四级的税率体系。例如，0税率适用于起征点之下的低收入群；较低税率（比如5%或10%）适用于中等收入纳税人；高税率（比如30%）针对高收入者。至于收入高中低档的判定标准，则应根据现实情况制定。并在社会总体收入水平发生变化后进行及时调整。

    税改成本5000亿

    统计资料显示，今年上半年我国税收收入为13357.32亿元，比去年同比增加31.1%，为1990年以来同期最高增速。预计下半年，税收收入将继续保持快速增长的势头。

    不过，国务院研究室官员指出，今年新一轮税制改革具有减税效应，今后几年，中国税收收入增长趋势将逐步放缓。

    对于今后几年税制改革带来的减税影响，国务院研究室宏观司副司长丛明撰文具体介绍，一是实行增值税的转型。将生产型增值税转为消费型增值税，仅将设备投资纳入增值税的抵扣范围，一年就会减少增值税收入上千亿元。这项改革在东北地区8个行业先行试点，约减少150多亿元。

    二是，统一内外资企业所得税制。统一后的企业所得税按照扩大税基、降低税率的原则，减轻内资企业的税负，取消外资企业的税收优惠，总体上也会减少数百亿元的税收。

    三是，解决欠退税问题。按照“新账不欠、老账要还”的原则，将会冲减税收收入。

    四是，推进农村税费改革。2004年将全面取消除烟叶税以外的农业特产税，平均降低农业税税率1个百分点，共减少农业税收100多亿元。

    据中国税务学会副会长安体富测算，新一轮税制改革大约要减少财政收入5000亿元左右，减少额相当于2003年税收收入的25%.

    具体而言，增值税由生产型转为消费型，大约会使财政减收1000～1400亿元；统一内外资企业所得税改革，大约减收300～500亿元；统一城乡税制改革大约会减税600亿元；完善出口退税机制，偿还出口退税款，财政约减收3000亿元。

    根据测算，这次税改的减税效应，如果不考虑偿还出口退税的欠账，大约在2000～2500亿元之间。安体富指出，由于这次税改的任务是分步实施，逐步到位，假定5年完成，则每年平均减税在400～500亿元，占2003年税收增长额的13～17%，仅占税收总额的2～2.5%，财政应当能够承受这一减税规模。

    安体富认为，内地税收持续几年的超额增长为实行减税政策提供了现实的财力支持。2001、2002和2003年，内地税收增长幅度分别为21.6%、15.2%和16%，远高于同期GDP的增长速度7.3%、8.2%和9.1%.

    由于内地税收的大幅增加，财政有能力拿出一部分支持税制改革，从而形成“经济－税收－经济”的良性循环。

    而高培勇则认为，如果新一轮税制改革启动并实施到位，国家将少收入至少3000亿元。换句话说，与之相关的企业和农民的钱包里，将会多出这么多钱。

    根据既定方案，将现行的生产型增值税改为消费型增值税，允许企业抵扣当年新增固定资产中机器设备投资部分所含的增值税进项税金。这一改革意味着，企业缴纳增值税时，可以将购买机器设备所含增值税进项税金从其增值税销项税金中扣除，从而避免了重复征税。东北8行业的试点如果实施到位，政府将少征税150亿元，即企业增收150亿元。如果在全国实施，则全国企业将为此增收1500亿元。

    根据统一企业税收制度方案，以前的内资企业和外资企业税负不统一的格局将会被打破，在税收待遇上，内外资企业将不再被区别对待。此一项改革，将使国家少征税500亿元人民币“。

    至2006年实施到位的取消农业税改革将使全国农民增收1000亿元。“从这3项重点改革的内容来说，新一轮税改的成本将至少在3000亿元。”高培勇说。

    他同时分析，今年国家的税收同比增加值估计不会低于5000亿元，国家这部分钱不应该用于扩大财政支出，而用于支付税改成本。进一步扩大财政支出，与目前财政政策趋向中性背道而驰。而财政收入的增量部分用于改革，并不会对现有的财政收支造成影响。

    改革开放以来的税改历程

    （一） 1979——1982年为适应改革开放初期的形势，以建立涉外税制为突破口，进行了若干税制改革。

    建立涉外税收制度1980年和1981年先后公布了中外合资经营企业所得税法和外国企业所得税法；到80年代中期，在我国逐步建立了一个与国内一般税利并存的特殊涉外税制体系。

    征收两种新税从1982年7月1日起，对机器机械等五种产品，在全国范围内试行征收增值税。同一天起，开征燃油特别税。

    （二） 1983——1984年进行两步利改税和工商税制全面改革利改税是把国有企业原上缴利润形式改为征税形式，用税收形式固定国家与国有企业的收入分配关系。国务院于1983年4月24日批准公布《关于国营企业利改税办法》。

    （三） 1985——1991年税制的改革完善通过1983～1984年的两步利改税及工商税制全面改革，和其前后的若干税制调整、改革，我国已逐步建立了一个由37个税种和2种基金组成的、适应当时有计划商品经济体制要求的多税种、多层次、多环节调节的复合税制新体系。

    （四） 1994年进行全面、结构性税制改革从1994年1月1日起开始实施的税制改革，确定的税制改革指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。重点对流转税、所得税制进行了改革。

    聚焦个税改革争议点

    纳税起点是老百姓最关注的一个焦点问题。“但对这个问题的关注也仅仅是一些诸如北京、上海和深圳等沿海发达地区的居民。”孙钢说。现在，除了深圳、北京等发达地区，大多数地方个人所得税的起征点为800元。这是根据10年前的个人收入水平确定的。这一起征点在目前的情况下使广大的工薪阶层成为纳税的主体，而对高收入者则起不到应有的调节作用，个人收入差距继续呈扩大趋势。要改变这一现象，就不仅要调高个人所得税起征点，比如，可以考虑把纳税起点调高到1200元或1500元，还要进一步规范税前扣除范围和标准。

    在税前扣除上，考虑到家庭人员的不同构成以及基本生活水平需求的实际情况，增加专项扣除，使其更有利于低收入阶层的纳税人。例如，应该增加对残疾人，或赡养残疾人者的收入扣除，因为残疾人比正常人需要更多的基本生活费用。又如，纳税人为儿童向国家认可的教育机构交纳的不高于上限的实际学费应该在税前扣除。再如，某些社会公益性支出，例如对养老金和医疗储蓄账户的强制性收费，以及对医疗、药品保险和伤残保险等各种社会保险等，可考虑在一定上限之内在收入中扣除。总之，实行综合与分类相结合的个人所得税税制能真实全面地反映个人收入情况，体现公平税负原则，但推行起来要求有较高的征收稽核水平，否则难以实现新制度的预期目标。因此，个人所得税改革何时启动，还要看我们在税收征管手段方面的推进何时能够匹配。不管怎么说，努力改进税收征管手段，积极推进税务部门对个人各项所得信息收集系统以及银行对个人收支结算系统的建设，实现收入监控和数据处理的电子化，提高对收入的监控能力和征管水平，是今后个人所得税改革的必由之路。