审计法修订草案通过 审计体制微调执法主体明确

　　9月7日举行的国务院常务会议上，《中华人民共和国审计法修正案（草案）》经讨论并原则通过，决定经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。

　　记者获悉，修正案在现行审计法7章51条的基础上增加到7章58条，条文改动占2／3以上，篇幅较现行审计法增加近1／4.但是，此前外界热议的变现行行政型审计体制为立法型审计体制，审计机关垂直管理等问题并没有在修正案中有所体现，而增强审计机关独立性等问题也仅是略有呼应。

　　体制微调

　　在审计风暴中被大众所熟知的审计署，也在审计风暴中暴露出众多的体制性矛盾。“为什么是刮风暴而不是长效机制？审计风暴之后为何没下文？”等种种追问，矛头直指审计体制本身。

　　行政型审计体制自上世纪80年代初审计署设立形成，并在1994年制定《审计法》时被固定下来，“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作”，“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作”。

　　正如清华大学会计研究所教授郝振平所认为的那样，现行体制的好处在于建立的时候比较迅速，很快就能开展工作。而且审计所需的人力、物力资源都在国务院的掌控之内，国务院能支持审计工作很快展开，但随着时间的推移，行政型审计的弊端也越来越明显：审计机关受制于政府又审计政府，地位不独立；受地方政府和上级审计机关的双重领导，尤其是行政上受地方政府领导导致对地方政府审计不力……

　　但在本次审计法修正案中，几乎没有触动审计体制，仅在第三条对审计机关执法的主体资格进行了明确，增加“审计机关适用法律法规和国家其他财务收支的有关规定进行审计评价和处理、处罚。”

　　南京审计学院副院长尹平教授说：“由于我国现行的《审计法》对执法主体没有明确，所以实践中有的地方采取审计机关牵头，联合物价、工商等部门联合审计的办法。修正案明确执法的主体资格后，会从根本上杜绝这一现象。”

　　第四条修改为：“审计机关受人民政府的委托，应该每年向本级人大常委会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”

　　这一条在修改中，理论界争议很大。尹平教授认为，在我国现在的国情下，这样的修改是适当的。“赋予审计机关审计结果公布权，这对政府机关就已经是很大的触动。之前的讨论中有些人希望取消委托关系，但这暂时不可行。”

　　针对此前被热议的审计机关垂直管理，尹平教授表示现在讨论还为时过早：“垂直到哪一级？省一级还是中央一级？哪些垂直？人财物全部垂直还是只有人事垂直管理？这些问题现在都没有定论。”

　　至于立法型审计体制的建立，尹平教授认为现在条件也不成熟。其一是“现在是审计署建署以来最好的时期，大家都希望这个势头能保持下去。”其次，审计机关受国务院总理的领导是《宪法》明确的，如果要改变前提必须修宪。

　　职责细化

　　在本次修正案中，条文变化最多的在职责部分，审计机关的审计范围被明确，增加了经济责任审计、效益审计等原先没有的内容，

　　第十九条，二十条，二十一条均进行了修改，明确审计机关“对国有独资、控股、参股的企业进行审计”，“对国有资产的安全和完整，保值增值进行审计监督”。并增加第二十五条：“审计接受财政补贴的、有国有资产的，以及对社会公众利益有重大影响的企事业单位。”

　　在上世纪80年代，审计是“无所不审”，连民营企业都审计。后来审计防线不断后撤，同时因为审计资源严重不足，“该审的全部审一遍需要28 年”，所以一般只抽检国有资产比重高的单位。“修正案对审查范围进行了明确，1994年审计法规定审计国有企业，但控股和参股的企业要不要审？修正案中明确了。”

　　修正案中另一个引人关注的变化在于增加的第二十六条：“经济责任审计依国家有关规定执行。”

　　在现行的《审计法》中，没有经济责任审计的相关规定，而在去年4月审计署下发的征求意见稿中，对经济责任审计的规定远比现在具体。征求意见稿中规定：“审计机关对行政机关、国家的事业单位、国有及国有资产占控股地位或主导地位的企业和金融机构主要负责人，以及使用财政资金的其他机关和社会团体主要负责人履行经济责任审计监理。”

　　据参加征求意见的人士透露，这一条在征求意见时争议比较大。不同地区的观点有很大差异。“东部审计资源比较丰富，审计观念比较开放的地方觉得很好，而西部地区就比较难接受。”

　　该人士同时透露，虽然修正案对经济责任审计的规定比较笼统，但在同步修订的审计法实施条例中，会有比较明确的规定。

　　此外，审计署近来强调的“效益审计”在修正案中单独占据一条。增加的第二十八条规定：“审计机关要关注经济效益、社会效益和环境效益。”

　　效益审计通俗地说，就是从原先查是不是真的用，转向查有没有好好用。“在审计署署长李金华眼里这属于”更高层次的审计目标，审计工作的发展方向“的效益审议，增加的这一条文虽然短，却显示了审计署推行效益审计的决心。

　　强化保障

　　本次修正案中，还有大量篇幅被用于加强审计保障，强化审计手段。

　　原先第十一条规定审计经费应该列入预算，由本级政府保证，修正案在第十一条后增加了一款：“审计经费不足时，可按照法定程序，向本级行政首长申请追加。”

　　第十二条对审计人员的任职资格进行了明确：“建立审计资格执业制度，具体办法由国务院另行规定。”第十三条规定：“地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。”

　　不难看出，审计机关在人财物各个方面都获得了比以往更多的保障。而且在审计手段方面，审计机关也获得了不少以前没有的“利器”。

　　修正案规定，审计机关有权要求被审计单位提供数据，“包括计算机数据和文档”。而且，“审计机关确实出于审计的需要，可以对银行存款进行查询。”“被审计单位抗拒审计，审计机关有权封存账册”，“可向公安机关申请冻结被审计单位的银行账号”，“在必要时，可提请公安、海关、工商等机关给予协助。”