关于完善地方税制的若干设想

　　一、我国地方税制存在的主要问题

　　（一）内外税制互不统一，不符合WTO原则。这不仅表现在实行内外两套企业所得税税制上，而且在地方税制中，内资企业适用车船使用税、房产税、土地使用税暂行条例；外资企业适用车船使用牌照税、城市房地产税暂行条例，且城建税、耕地占用税、教育附加在外资企业和外籍人员成为禁区等等。这不但使税制趋于复杂化，不利于企业公平竞争，也违反了世贸组织要求的国民待遇原则，更不便于税收征管。

　　（二）地方税种划分欠科学严谨、极不规范。1994年实行的分税体制，按税种划分了中央税、地方税和中央与地方共享税，但在税种和入库上存在界限不清和不大科学的问题。有的既按税种划分又按企业级次划分，如内资企业所得税；有的既按企业级次划分又按行业划分，如地方企业所得税；有的按行业划分又按税种划分，总体上将营业税和城市维护建设税划为地方固定收入，但又将铁道部门、各银行总行、保险总公司的营业税和城建税划归中央。这种多元交叉重叠划分的方式不仅违背了国际分税制的划分规则，更与建立统一市场经济，实行政企分开的要求相悖，在实际操作中也难以确定收入归属，甚至时常发生混税、混库现象。

　　（三）现行地方税制立法层次低，陈旧老化。我国地方税的立法权归中央，除个人所得税由全国人大立法之外，其他地方税基本上是国务院和省级政府以暂行条例、管理办法等行政法规形式颁布实施，法律层次低，大大削弱地方税税收条例的法律地位，使地方税体系乃至整个税收体系建设缺乏依据和规范，抑制地方政府加强税收管理的积极性。同时，现行地方税制中，大多数地方税收条例多是早于1994年分税制时制订的，明显滞后于当时和当前经济发展变化的形势，在某种方面还对经济发展产生滞碍作用。

　　（四）地方税制结构不合理，缺少主体税种。1994年划归地方税种有16个以上，但除营业税、个人所得税外，其他地方各税均为税源分散、征管难度大、征收成本高、收入不稳定的小税种，收入规模偏小，难以满足地方政府支出的需要，引发各种乱收费、乱罚款。使得税费“倒挂”现象严重。这一方面削弱了企业纳税意识；另一方面又使税收中性原则在地方税建设中得不到贯彻和体现，扭曲了正常分配关系，侵蚀了税基，不利于新税制的正常运行。

　　（五）地方税制不够完善，税收“真空”多。许多税种征收范围窄，不适应时代发展要求。如房产税、城镇土地使用税等税种只对城市、县城、建制镇和工矿区等特定地域征收，受益对象与纳税义务人相脱节，税收流失大；又如房产税既按房产原值征税又按营业额征税，并分别适用不同的税率，使同样的征税对象适用不同的计税依据导致税负不平衡；与地方经济发展关系密切的城市维护建设税改革严重滞后，存在问题愈加明显；而一些早该开征的税种，如遗产税、赠与税、社会保障税等，由于各种原因至今仍未开征，产生税收“真空”。上述种种问题致使地方税收占国家税收比重不但很低，而且大有下降趋势，极不利于地方经济发展和社会进步。

　　（六）地方税收征管手段落后，税收流失大。由于地方税种大多税源分散、分布广泛、收入零星、征管难度十分大。国家“金税”工程已进入第三期，但至今仍未把大部分地方税种纳入其中，加之地方财力投入有限，使地方税征收仍主要靠投入大量人力手工操作，不仅造成征管漏洞和大量税源流失，而且产生新的税负不公，不利于全面推进依法治税进程。

　　二、完善我国地方税制的若干设想

　　（一）完善所得税制。在企业所得税方面。一是合并内外资企业所得税，改称以法人所得税。包括统一纳税义务人、统一税率、统一扣除项目和标准等。在税率档次设置方面，应以一档基本税率为主（如25%），一档低税率为辅（如15%），以体现对中小企业的照顾；二是制定一整套统一、规范、明晰的资本所得税收政策，将资本所得和其他所得从性质上严格区分开来，明确对资本所得予以税收优惠待遇，并加以科学规定；三是取消应由公共支出解决的税收优惠政策，对劳动就业企业、校办企业、民政福利企业等照顾和扶持，应进一步由财政支出和社会保障体系解决；四是把企业所得税作为分率分征式共享税，在统一税基的基础上，国、地税机关分别按各自的税率征收。同时，为调动地方政府积极性，授权其对地方企业所得税部分，享有自己制定或决定减免税等权利，促进地方税体系的建立和完善。在个人所得税方面。坚持公平——效率的改革原则，力求相同收入状况的纳税人承担相同的纳税义务；考虑纳税人的支付能力，体现对高收入者多课税，对低收入者少课税或不课税的原则。一是在税制模式上应尽快选择综合与分类相结合征收模式，即对工资薪金所得、劳务报酬所得、经营收益等经常性所得纳入综合征税项目。其他所得，如偶然所得、使用费转让所得，仍然用现行的分类征收项目；二是税率设置上简化、减少级次，降低边际税率。可考虑调整级次和级距，设为3—5级的税率体系，即低收入人群适用零税率、中等收入人群适用于5%—10%的低税率，高收入者适用30%—35%的高税率；对于临时性一次性收入畸高的，实行加成征收；三是提高扣除标准。在当前，对工资性质的收入，扣除额定在1200—1800元之间较为合适。对各项非个人主要生活来源的收入，则实行全额征税。同时在税前扣除上，可以考虑家庭人员的不同构成以及基本生活水平需求的实际情况。增加专项扣除，如对残疾人或赡养残疾人、老弱病幼者的收入扣除、某些社会公益性支出等；四是扩大税基。实行反列举的办法，明确规定除免税项目之外的其他各项收入所得均纳入征收范围；五是全面实现个人所得税“双向申报”制度，完善源泉扣缴和自行申报相结合的征管模式。并建立相关配套制度，如建立全国个人收入管理和大额支付的信息系统、提高收入的货币化程度，以及实行财产申报等制度。

　　（二）完善财政体制。一是建立起合理的中央和地方的税收和非税收入体系，调整税费结构，特别是地方财政中的非税收入结构，壮大地方财力；二是建立比较科学、合理的地方税收体系。按照事权和财权相一致的原则，适当下放地方税收管理权限，赋予地方政府一定的地方税目、税率调整和减免权力，激发地方加强税收征管工作积极性，解决税收缺位而引发收费越位的问题，促进地方经济发展。

　　（三）改革财产税制。一是按照统一税法、拓宽税基、公平税负、加强征管的原则，对在财产的保有环节征收的财产税加以修改完善，取消单独对外资企业征收的城市房地产税和车船使用牌照税，对内外资企业统一征收房产税、城镇土地使用税、车船使用税；二是建立健全财产法规和严密的财产登记制度，进一步完善对公民和法人合法收入与财产的界定及保护，建立财产实名登记制度；三是在统一税政的前提下，赋予地方更多的税政管理权，使各地可以根据实际情况灵活处理财产税收问题；四是加快房产评估制度的建立和独立评税机构的设置，准确地评估财产计税价值，确保其权威性、公正性；五是在适当时机开征物业税，相应取消有关税种和收费，使其成为地方税主体税种。

　　（四）改革农业税制。根据我国现实国情和问题，农业税的改革总体上应分两步实行。第一步是尽快推行农村税费改革，取消对农民、农村一切不合理的收费负担，对农业税的纳税人、计税面积、税率、税负水平等进行调整，规范农业税征收行为，稳定农村社会。第二步是把农业税制度与整体税收制度统一进行考虑，实现城乡税制一体化，将农业税收改为增值税，税率设计为13%—15%之间，对农民自产自食的部分和在集贸市场少量出售的农产品不征税，防止农村农民负担反弹。同时，为防止违规滥占耕地、农业用地闲置和抛荒，对上述违规滥占耕地现象征收“滥占耕地税”，实行定额征收方式，单位税额为1—2万元/亩（发达地区可以提高单位税额，具体由省级人民政府核定）；对农业用地闲置和抛荒行为征收土地闲置税，从而将有限的农业土地资源充分利用起来，促进农业生产和提高我国农产品总量。

　　（五）完善资源税制。我国资源丰富，但每年资源税收占全国税收总收入的比重始终没有超过1%，这与每年资源开采、耗费大、资源浪费严重形成强烈反差。为此，进行资源税改革刻不容缓：一是要扩大征税范围。在保留现有征税项目的基础，将资源税征收范围扩大到森林、水、土地、其他动植物资源等；二是提高征收标准。资源税的单位税额过低不足以影响纳税人的经济行为，充分考虑促进资源的合理利用等因素，对污染程度不同的资源可实行差别税率，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，限制各种滥开滥采行为和促进我国资源的合理、充分利用，推进经济社会可持续性发展战略。

　　（六）取消部分税种。一是对固定资产投资方向调节税和土地增值税等经济调节效能差，占财政收入比重低的税种给予废除；二是对阻碍解决“三农”问题的屠宰税、农林特产税予以取消；三是对证券交易税、筵席税等尚未开征或只在极少数地方开征过，已经明显不合时宜、通过其他税种完全可以发挥替代作用的税种，应当在税制改革中取消；四是扩大印花税征税范围，将契税并入印花税；五是合并内外两套税制，将按照简化税制的原则，将内外资企业分别适用的房产税、城镇土地使用税与城市房地产税合并成房地产税、车船使用税和车船使用牌照税合并成车船使用税。

　　（七）加快“清费立税”。对一些征收范围广、数额大、收入稳定且有必要长期存在的公共工程、公共事业性收费和各类基金纳入现有税种之内或开征新税，以税收的形式进行征收管理。初步设想如下：

　　1、开征燃油税。将交通方面的养路费、车辆购置附加费、交通运输管理费等合并后，统一开征燃油税，通过车辆用油环节征收。燃油税由国税部门征收，作为中央和地方共享收入，专项用于交通建设，财政监督使用。

　　2、开征教育税。将教育方面的教育费附加、地方教育费附加、教育基金合并改设教育税，专项用于教育事业，不准挪作他用。

　　3、开征环境保护税。将环保部门的超标排污（废水、废汽、废渣、噪声）费以及污水处理费等统一改为环境保护税。由国税部门征收，作为中央与地方共享收入。由财政部门拨款，环保部门进行具体管理，用于环境保护开支，财政、审计部门监督使用。同时，为了激励企业加大环保投入，建立退税机制，对那些重视治污工作，污染环境度低于国家标准的企业，按一定比例予以“退税”奖励，专项用于补充企业环保投入。

　　4、开征社会保障税。尽快将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的职工养老保险基金、失业保险基金、残疾人就业保障金、职工工伤保险基金等多种社会保障基金改为社会保障税，统一征收。作为中央和地方共享收入，纳入国家预算，由财政部门按预算拨款，有前部门具体管理使用，审计部门监督，做到取之得当，用之合理。社会保障税目前宜先在城镇征收，采用单位与职工共同负担的办法，税率为10%。

　　5、开征特别建设税。将中央和地方政府为用于大江大河治理、农业开发、电力、铁路和高速公路建设等方面的开征的专项基金改为特别建设税。由国家税务部门征收，作为中央和地方共享收入，纳入国家和地方预算，专款用于各项基础产业建设，由财政、审计机关监督使用。

　　（八）改革城建税制。首先把现行的“城市维护建设税”改为“城乡维护建设税”，扩大征税范围，不分国家机关、人民团体和企事业单位，更不分内资和外资、城区和乡村，所有享受公共设施、社会公益服务并取得收入的单位和个人均应缴纳城建税。其次是改变该税按增值税、消费税、营业税税额附征方式，使之成为以销售收入、营业收入或其他收入为计税依据的独立征收的地方税种。三是采用幅度税率形式，规定最高与最低限额，发达地区适用较高税率，贫困地区、农村适用较低税率，采取属地征收原则，调动工作积极性。

　　（九）开征新的税种。主要是遗产税与赠与税。随着我国经济发展和个人财富的积累，开征遗产税与赠与税，调节社会收入差距，缓解人们由于出身不同而导致的巨大差异，促进社会公益事业发展已势在必行。遗产税是对纳税对象死亡后遗留下来的财产征收的一种税，根据国外经验并结合我国国情，近期宜确定其免征额为100—200万元之间。同时，为防止纳税人在生前通过赠与的方式将财产转移而逃避缴纳遗产税，配合开征财产赠与税。这两个税种均宜采用累进税率。

　　（十）完善增值税制。重新界定增值税和营业税征管范围，将交通运输、建筑安装与销售不动产3个重复课税问题突出的行业，从征收营业税纳入增值税征收范围，进一步规范增值税制。同时，将增值税分成比例由75：25改为60：40或65：35。

　　（十一）加强征收管理。一是加强税法体系建设，地方税收体系的建立要向规范化发展，包括税种设立、名称、制度的规范。即改变现行税法体系法律文件少、暂行条例多、红头文件多的状况，将有可能上升为法律的条例或暂行条例立法；尽可能充实税法条款、减少实施细则，使税法实现“直通车”；改变税务部门既执法又直接参与立法的做法，将税收立法移向专门机构，减少部门立法存在的种种弊端。二是统一地方税的征收管理权。由地方税务机关专门负责行使地方税征收管理权，让财政机关不再参与税款征收，只负责“支出”。同时，考虑到征管上的便利，将某些共享税继续由国税机关负责征收管理。三是赋予地方适当的税收立法权。在不影响中央税税基的前提下，将一定税种的立法、开征、停征权交地方管理；将某些税种立法和开停征权报中央备案，地方决定；某些税种的立法和开征停征权需经中央批准，而后执行。同时，对下放立法权后新设立的税种适用税率的高低也由地方自行决定。四是加快地方税收信息化建设步伐。将地方税收体系中各税种全部纳入国家“金税”工程建设工作之中，实行地方税征收管理信息化。五是加强协护税网络建设，建立各种巡查巡管机制，优化税收服务手段和方式，提高税收服务水平。六是加强地税干部队伍建设，努力将地税干部建设成为一支“政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范”的一流队伍，推动地方税制改革深入运行，并取得良好实效。

　　干部队伍建设，努力将地税干部建设成为一支“政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范”的一流队伍，推动地方税制改革深入运行，并取得良好实效。