两税合一的机遇 挑战与政策选择

　　目前国内对如何统一内外资企业所得税存在不同看法，国际社会也十分关注这项税制改革。本文认为，目前是统一内外资企业所得税比较好的时机，而且改革的迫切性很强，应尽快推出这项改革。

　　统一内外资企业所得税制的机遇

　　从总的方面看，目前是统一内外资企业所得税制度比较好的时机，甚至可以说是难得的宽松环境。

　　世界经济在2004年保持较高增长的情况下，国际市场需求旺盛，这对于已经具有相当高的对外开放度的中国经济来讲，无疑提供了一个良好的国际贸易空间和外部环境。

　　中国经济已经进入了新一轮的高速增长期。随着经济的繁荣，微观经济状况的明显好转，财政收入大幅增长。与前几年相比，2004年财政收入是增量最大、增幅最高的一年。财政收支的矛盾有了一定程度的缓解，财政发展的环境比以往明显宽松。

　　按照经济周期的理论和实践，在不发生大的突发政治、经济和军事事件的情况下，世界经济和中国经济保持高速增长的状况可能会持续几年。在这种判断下，可以乐观地估计，财政状况的继续好转具有了经济财源的基础。

　　统一内外资企业所得税早在上个世纪90年代中期就提出，并且进行了系统、深入的研究和准备。但是由于种种原因，虽然已经初步准备好了新的企业所得税方案，但是至今还难以实现这项改革。其中原因之一是，在1997年亚洲金融危机以后，中国经济处于低速增长期，财政收支运行紧张，收入增长难度大，支撑经济增长和社会稳定的财政支出压力巨大，收小于支的矛盾突出。在这样的外部环境下，统一内外资企业所得税的风险和难度相对比较大，改革的迫切性相对也就降低了。

　　当前经济和财政状况的良好为推进税制改革提供了宽松的外部环境条件，一是经济增长的惯性和自主性，将使政策和制度调整带来的对经济增长可能产生的负面效应降到最低；二是相对充裕的财政，承受改革可能产生的成本的能力和回旋余地大大增强。因此，笔者认为，当前是统一内外资企业所得税制度难得的机遇期，应该抓紧时机实现内外资企业所得税的并轨。

　　统一内外资企业所得税制度的迫切性

　　内外资企业形成两套税制的主要背景是，改革开放初期，为了吸引外商投资和引进国际先进技术和设备，对外商投资实行特殊的税收优惠政策，而事实上政策的效应对吸引外国资金的作用比引进国际上的先进技术和设备更为显著。1994年税制重大改革时，仍然保留了这项对外开放的大政策。这种对外资企业实行税收特殊优惠的政策一直延续了20多年。

　　今天，我们已经处于一种新的经济发展和国际贸易环境之中，最重要的变化是，中国已经加入世界贸易组织，在入世协议过渡期结束后，外国投资者进入中国的限制将大大减少。这意味着运用特殊的税收优惠政策吸引外资的必要性已经显著减弱。另一方面，随着外资企业进入中国服务业等各经济领域，国内企业面临着与外国企业争夺国内市场份额的竞争。一般来讲，跨国公司和有实力的外国企业在资金、管理、技术等方面，与国内企业比较，很可能占有优势，如果在税收政策上继续享受特殊优惠政策，显然会使国内企业处于市场竞争的劣势。这样，不平等的税收待遇既不符合市场公平竞争的原则，又会削弱国内企业竞争力，不利于中国经济整体竞争能力的提高。

　　鉴于以上分析，笔者认为，在中国入世承诺的过渡期结束以后，对外商投资企业实行了20多年的具有普遍性的税收优惠政策应该告一段落，研究采取新的既有利于提高对外开放、对外贸易、吸引外资的水平，又有利于国内外企业公平竞争的税收政策，并将这一政策纳入统一、规范的企业所得税制度之中。

　　统一内外资企业所得税制面临的挑战与问题

　　问题主要集中在统一后的企业所得税是否会影响外资增长速度和对外贸易增长的速度。近年来，中国吸引外资和对外贸易都保持了高速增长。据资料反映，目前在华经营的外商投资企业超过25万家，全球最大的500家跨国公司中已有450家在华投资，其中在华设立地区总部的超过30家。由于统一内外资企业所得税，按照统一的税率考虑，基本取消按照内资、外资来制定税收优惠政策，而实行行业性的税收优惠政策，那么很可能会使得不享受行业税收优惠的外资企业税负普遍性有所提高，引起外商投资增长的减速；同时，由于外资企业出口额占全国出口额的55%左右，外资企业税负提高，可能会引起外贸增长速度下降。

　　面临的挑战是，当今国际税收竞争十分激烈，经济的全球化带来国际资本流动，一些国家为了更多地吸引国际资本和高新技术投资，纷纷制定了吸引外国投资的税收优惠政策和较低的企业所得税税率。国际税收竞争对我国统一内外资企业所得税，确定税率的水平构成了挑战。显然，偏高的税率会使我国在吸引国际资本方面处于一定的劣势，而选择相对偏低的税率，客观上构成了减税政策，与我国目前的宏观经济形势和宏观政策把握又形成了矛盾。

　　上述问题和挑战又与统一内外资企业所得税的机遇和迫切性构成了矛盾和难题，迁就问题和挑战，推迟统一内外资企业所得税，就意味着错过了机遇和将导致中国一些企业竞争力下降，以及企业所得税制度的进一步混乱。抓住机遇，争取在2006年前后完成统一内外资企业所得税的改革，就必须协调解决好面临的问题和挑战，使改革带来的风险和负面效应降到最小。

　　统一内外资企业所得税的政策选择

　　第一，建议采取两步走策略。第一步先由“两税两制”改为“一税两制”。先将内外资企业所得税合二为一，在新的企业所得税中，可以统一的部分先统一，如纳税人、基本税率、税前扣除标准等税制要素。难以一步到位统一的部分，主要是税收优惠政策，可以少做调整，暂且用过渡期办法继续保留对外商投资的税收优惠政策。实行分步走策略的主要目的是防止统一企业所得税制度可能给吸引外资和外贸增长带来的负面影响。第二步，由“一税两制”改为“一税一制”。可以根据经济形势和第一步改革的效应情况，采取量变到质变的办法，逐步改革到位。

　　第二，可以考虑较短的过渡期。在继续基本保留对外资企业的税收优惠政策时，可以设定一个不长的过渡期，比如2年，不宜设定过长的过渡期。这样，一是有利于加快吸引外资，二是可以根据情况适当调整或者延长过渡期。

　　第三，将普遍优惠逐步转为重点优惠政策。根据提升我国吸引外资和对外贸易水平的要求，应该将我国对制造业等行业普遍实行的税收优惠政策逐步转为对国内需要的短缺技术和资源实行重点优惠政策。可以在现有政策的基础上，通过调整税率，加大优惠的力度，目的是增强我国吸引高新技术投资以及短缺资源开发、运用方面投资的国际税收竞争力。这样，既符合“广税基”的改革原则，又有利于提高我国对外开放的水平。