山东中行执行国家政策，没想到要面对难以估量的贷款风险
退税账户是否属于质押，没想到相关法律法规至今仍为空白
最近，全国首起查封执行出口退税专用账户退税款案在山东省青岛市发生。此案引起了有关各方的强烈反响，也引发了不同的观点和争论。无可回避的是，本案所揭示的查封出口退税权专用账户所带来的法律问题，如不能善加解决，将会成为中国外贸出口乃至经济发展过程中的隐患。
一场官司衍生出一场危机
2003年7月28日，就（香港）华鲁集团有限公司（以下简称华鲁公司）诉山东省五金矿产进出口公司（以下简称山东五矿公司）联营合同纠纷一案，山东省高级人民法院做出（2003）鲁民四终字第26号民事判决书，判决山东五矿公司支付华鲁公司5293851.89港元。
2003年9月12日，青岛市中级人民法院就此案做出（2003）青执二字第187号民事裁定书，裁定查封山东五矿公司持有的价值318.5万美元的山东五矿—小野田石材有限公司的股权，并于同日执行走山东五矿公司银行存款人民币566700元。
但是，事情并没有就此结束。2004年1月8日，青岛市中院查封了山东五矿公司在中国银行山东省分行设立的出口退税专用账户中的退税款人民币530万元，并于2004年4月7日扣划了上述退税款。
出口退税专用账户被查封，退税款被扣划，以执行一起经济纠纷的判决，这在国内是首例。但这个第一次，却引起了一场轩然大波。
首先，山东五矿公司认为，青岛市中院对其出口退税专用账户的查封属于超标的查封。因为，根据生效的法律判决，法院应当执行的标的是5293851.89港元的财产。而在此之前，法院已经冻结了山东五矿公司价值318.5万美元的山东五矿—小野田石材有限公司股权，该股权评估价值为1799万元，足以满足本案的要求。
但这还不是问题的关键，更重要的是，查封出口退税专用账户并扣划退税款，引发了一系列连锁效应，建立在一种事实平衡上的出口退税质押权被打破，国家、企业、银行、法律，一时间都被抛上了风口浪尖。问题已经无法回避：出口退税专用账户到底是不是一种质押？谁，因为什么，可以查封这个账户？作为一种贷款性质的账户，银行的利益怎样得到保证？……
而这一切的焦点，在于出口退税专用账户所拥有的特殊的身份。
一份通知带出来一种平衡
2001年前后，由于外贸企业的出口退税款被长期拖欠，企业资金严重短缺，影响了外贸出口的发展。为支持出口企业扩大出口，解决出口企业短期流动资金困难，切实防范贷款风险，中国人民银行、国家税务总局与当时的对外贸易经济合作部，于2001年8月24日联合下发了《关于办理出口退税账户托管贷款业务的通知》（银发【2001】276号）。
该通知规定：“出口退税账户托管贷款，是指商业银行为解决出口企业出口退税款未能及时到账而出现短期资金困难，在对企业出口退税账户进行托管的前提下，向出口企业提供的以出口退税应收款作为还款保证的短期流动资金贷款。”为防范贷款风险，通知明确指出：“出口退税专用账户的退税款是出口企业偿还贷款的保证，商业银行应要求企业在退税款到位后归还该项贷款的本息”，“要确保贷款企业出口退税专用账户的唯一性，保证退税款退入该专户，不得转移”。
其实针对出口退税的贷款问题，山东省人民政府已于2001年7月7日下发了《山东省外贸企业出口退税专项贷款实施办法》（鲁政办发【2001】62号），该办法确定了专项贷款“税款质押、专户管理、封闭运行、安全收贷”的原则，同时规定：退税款划入专户后，首先用于归还专项贷款本息。《办法》明确了退税款的质押性质，规定在专项贷款本息未还清前，不挪作他用；司法部门在处理企业其他债务纠纷时，银行发放的专项贷款依法优先受偿。
应当说，这些政策的出台，有力的解决了外贸企业资金短缺的问题，促进了外贸出口的发展。但与此同时，出口退税的质押也成为了一个热点的法律问题。
对此，前最高人民法院副院长李国光早在2001年11月接受媒体专访时，就作了如下阐述：“当前以出口退税设定质押的方式，在商业银行担保贷款业务中日渐普遍。出口退税虽然是一种未来的可预期利益，但是出口退税的金额基本上是确定的，其作为银行债权的质押，应当是一种比较可靠的担保方式。为了鼓励企业进行出口贸易，降低商业银行经营风险，开辟新的融资渠道，在原则上不宜轻易否定出口退税质押方式的效力。”（据《法制日报》网络版2001年11月30日报道）
在出口退税是否符合质押的法律特征的问题上，多数法律专家的意见是肯定的。
有的专家认为，出口退税账户质押符合我国《担保法》关于动产质押的法律规定。我国《担保法》第63条规定：“动产质押，是指债务人或者第三人将其动产移交债权人占有，将该动产作为债权的担保。”虽然，出口退税款属于一种特殊的动产，其占有的转移将导致所有权的同时转移，不符合动产质押的法律特征，但是通过出口退税账户的形式将出口退税款特定化，就形成了质物转移占有但不转移所有权的状态。因此，以出口退税账户上的出口退税款，即已被特定化的金钱进行质押，符合动产质押的法律特征。
也有专家指出，出口退税账户质押属于我国法律承认的权利质押。根据我国《担保法》第75条的规定，下列权利可以质押：（一）汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；（二）依法可以转让的股份、股票；（三）依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；（四）依法可以质押的其他权利。而出口退税作为国家规定的出口企业享有的权利，应当符合“依法可以质押的其他权利”的要求。
无论将出口退税专用账户看作是动产质押还是权利质押，法律专家的结论勿庸置疑，那就是：出口退税专用账户可以看作是一种符合我国《担保法》规定的质押行为。而如果承认这一质押的存在，银行则拥有优先受偿权，法院查封出口退税专用账户并扣划出口退税款的行为显然是错误的。
一次查封制造了一片恐慌
青岛中院起初似乎并没有意识到出口退税专用账户的特殊性。据说，负责具体执行的法官的考虑是：“只要申请人提供账户，让封就封。”但随即他们就意识到问题的复杂。为此，青岛市中院还专门召开了包括申请执行人华鲁公司、被执行人山东五矿公司和既是出口退税账户的贷款人又是受托人的中国银行山东分行参加的论证会。论证的结果仍然针锋相对。反对者认为，出口退税款带有质押性质，不宜查封。支持者认为，根据物权法定的原则，法律没有规定出口退税款是质押，就可以查封。
由于观点不太统一，青岛市中院将此事报告给了山东省高级人民法院。山东省高级人民法院则引用1996年最高人民法院给湖北省高院的回复——《最高人民法院关于税务机关是否有义务协助人民法院直接划拨退税款问题的批复》（法复【1996】11号），指示青岛市中院可以查封退税款。根据这份1996年的司法解释，最高人民法院认为：“可依照民事诉讼法的有关规定，要求税务机关提供被执行人在银行的退税账户、退税数额及退税时间等情况，并依据税务机关提供的被执行人的退税账户，依法通知有关银行对需执行的款项予以冻结或划拨。”
山东五矿公司对此并不能接受。他们认为，最高人民法院的答复是1996年做出的，当时并没有退税质押的情况，该答复具有一定的片面性，不适用于本案。
但是，根据山东高院的指示，青岛中院还是对山东五矿公司的出口退税专用账户进行了查封，并扣划了账户内的税款。
平衡被最终打破。
直接感觉到失衡的恐慌的，是外贸企业。山东五矿公司出口退税款被长期查封，不能还旧贷新，使资金极度紧张，公司业务发展受到制约，职工情绪波动。此外，由于出口退税专用账户的安全性受到威胁，外贸企业普遍担心国家的出口退税政策事实上已无法继续平稳执行。
恐慌也迅速蔓延到银行。由于三部委《关于办理出口退税账户托管贷款业务的通知》明确规定：“出口退税账户托管贷款是商业性贷款，由商业银行自主审查、自主决定。”银行突然意识到，本来建立在国家出口退税政策上的贷款低风险，已经被巨大的外部风险所替换。银行感觉到莫名的委屈：当时在出口退税困难的情况下，省、市政府协调银行实行出口退税质押政策，明确银行方面有优先受偿权，明确在专项贷款还清之前，退税款不挪作他用，现在却又把风险转嫁给银行。面对难以估量的风险，银行有关人员表示，如果此事得不到圆满解决，今后很难继续执行出口退税专项贷款政策。
一片置疑能否催生出一条新路？
专家有专家的观点，法院有法院的理据。
一项好的政策，怎样才能够成为好的法律？一部好的法律，怎样才能够与时俱进、不断完善？
出口退税专用账户是我国经济发展中的阶段性的特殊产物，在全国外贸事业的发展过程中起到了重要作用。在我国法律存在一定程度的滞后性、局限性的情况下，国家政策有不可替代的调节作用。但是，这一作用怎样才能成为执法的依据？
特别是，当前出口退税款质押已经成为一种普遍的现象，全国银行里仍有遗留的大笔退税质押款，他们会遇到怎样的未来？
本文所述的法律事件已经发生了，没有人知道它会不会还会发生。它暴露出出口退税专用账户背后亟待解决的法律问题。
警报已经拉响，谁能让它结束？
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