财税体改新动向

    嘉宾：王保安  高培勇  李晓西  刘佐  李俊生

    主持人：王红茹

    积极财政政策何去何从

    主持人：刚刚结束的十六届三中全会一方面明确了进一步深化财政改革，完善财政政策，发挥财政政策在刺激经济增长优化结构，和调整分配方面的作用，另一方面也强调了完善财政政策的有效适用方式。您如何评价当前我国的积极财政政策？

    王保安（财政部综合司司长）：首先肯定，这几年的财政政策明显呈积极的态势，尽管各种手段的运用有所调整，各种力度之间有所变化，但是总体趋势还是积极的。首先表现在我国发行的长期建设国债6年来共发行了8千亿元，对经济增长的拉动作用非常明显。其次，从1998年到2002年，中央财政发行的2700亿特别国债，提高了国有银行的资本充足率。第三，通过完善财政体制，突出财政政策的目标、方向、作用，推动区域经济的协调发展。从这几个方面来说，积极的财政政策一直处于积极的态势。不能因为某些特别指标和所占比例的变化，就说我们的积极财政政策已经淡出，不积极了。

    主持人：再过几天就要召开一年一度的中央经济工作会议了，据我所知，今年经济工作会议的一个重要的问题，就是为明年的积极财政政策定调。您估计这个基调会如何定？

    高培勇（中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长）：与以往不同的是，我认为这次财政政策的定调非常艰难。我所说的艰难，不仅仅是来源于到目前为止专家对中国目前经济形势判断的差异，即便大家对中国经济形势的判断是一致的，积极财政政策的抉择也是进退维谷的。如果大家都认为，目前中国的经济形势并没有过热，那就要进一步继续实施积极的财政政策，这就面临几个方面的问题：首先，经过长达五至六年的时间，我们已经积累了高达两万多亿元的国债，长期下去，会不会引发由于国债的长驻风险而带来的财政的整体风险，以至于整个国家的风险？其次，中国的经济增长已经形成了对于长期发行的国债的依赖，中国经济的增长有9个百分点来源于积极财政政策的支撑，这需要引起重视；再有，目前已经形成了一大批与积极财政政策命运密切联系的特定的利益集团，他们的进与退和积极的财政政策紧密相关。反过来，如果大家都认定目前的经济形势已经过热了，积极财政应当急刹车，这样也会带来一系列的问题，比如，如果积极财政政策淡出，目前用大量的国债资金兴建的一大批待建工程需要的后续资金的来源就解决不了，“烂尾工程”会因此而形成。应该看到，积极财政政策对经济的增长力度是继续削弱的，它的边际效益是递减的。因此，不管言进，还是言退，都很艰难，很难找到最优方案。

    主持人：如果我们只能在艰难的处境中寻找解决的办法，那这个解决办法是什么呢？

    高培勇：如果在艰难的处境中寻找一种次优的办法，我觉得目前有几点要注意：一、过去6年的积极财政政策尽管取得很大的成效，但还是有缺憾的，主要表现在成本很高，效益相对不太高。如果明年要继续实施积极财政政策，需要调整格局；二、积极财政政策在短期内还难以言退，起码在明年不能言退。因为中国太需要经济增长，中国所积累的各种矛盾太需要经济增长所提供的空间来加以消化，如果言退，可能由此带来的效益不足以弥补它的损失；第三，即便大家都认为中国经济太热了，已经到了积极财政政策言退、宏观经济政策走势必须重大调整的时候，我们也要考虑到经济的、社会的、政治的诸多方面的因素，对退出的安排瞻前顾后；第四，要认识到改革是支撑经济增长最重要的来源。

    主持人：积极的财政政策实施6年来，对经济增长的推动作用不言而喻，那这一政策是否还需要调整和完善呢？

    王保安：回答应该是肯定的。因为任何一项政策的出台，都可能随着政策、作用、环境条件的变化，随着作用对象的变化进行调整。积极财政政策确实是宏观调控在现阶段的主要工具。但在市场经济条件下，政府调控肯定是在市场条件的基础上，相对的、适时的和适度的进行。

    主持人：根据当前的形势，下一步积极的财政政策该如何走？

    王保安：我认为，还要继续保持积极财政政策的连续性，同时，面临变化的情况和制度改革的需要，适当地调整完善积极的财政政策。在维持一种积极态势不变的情况下，要保持适度规模。从目前看，适度规模不能降下来。因为还要调整三大存量，包括粮食补贴、对农民的支补、逐步取消国有企业的经营性亏损补贴。高培勇：在目前比较艰难的格局中，我认为要在保持积极财政政策连续性的前提下，强调八个字，“降低力度，调整投向”。“降低力度”——到目前为止，过去的五至六年间每年为积极财政政策的实施而增发的国债，大体是1500亿，从明年开始，我认为在这个基础上应该逐渐减弱。“调整投向”——过去积极财政政策的国债资金，大量投向于重点建设项目，今后能否坚持多个方面的兼容？主持人：明年经济总体是否会过热？财政体制改革对明年的经济综合影响会怎样？

    李晓西（北京师范大学经济与资源研究所所长）：今年前三季度，粮食总产是8700亿斤，数量有所扩大，但现在粮食价格还没有达到1996年的粮价水平，明年粮食全面推动价格水平上升的可能性比较小；除了食品和服务价格上涨比较明显，其余商品价格都是下降的，商品供大于求的总额一直没有变化。今年以来，我国的证券市场总体上是萎靡不振，根本不存在过热；外商投资的增长总体看比较强劲，但近3个月以来，实际利用外资开始下滑。这些经济总体不热的迹象，加大了我国经济增长的空间，预示着我国明年的经济不会过热。

    与此同时，今年我国出现产业结构的冷热不均、投资和消费增长有所失衡、沿海和内地发展差距的拉大、城乡发展不协调和中小企业增长偏慢等等，都会使得我国明年的财政政策的重点有所调整，力度有所控制。

    新一轮税改值启动良机？

    1994年的税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的结构性改革，初步实现了从计划经济体制下的传统税制向市场体制和开放型经济下的新税制的平稳过渡，初步搭起了与社会主义市场经济体制相适应的税收制度框架。

    主持人：从1997年到2002年，国内生产总值呈现一种平稳的状态，而在同一时期，税收收入增长幅度就比较大。我国税收收入增长的原因是什么？

    李俊生（中央财经大学副校长）：我国税收收入的增长有很多客观原因：一是内在的动力驱使政府不得不增加税收收入。自1992年党的十四大正式提出我国经济体制的改革目标是为了建立社会主义市场经济体制之时，我国各级政府的职能开始从全能型向有限型转化，而在转化过程中，政府要承担在体制转换中的体制补偿，确保这种转型的过渡是平稳的，所以才有过去所说的“花钱买机制”，“政府财政要为制度转型买单”等等。这实际上都带有制度转换的补偿性。

    二是外在的压力。1997年前后，亚洲发生金融危机，对我国经济产生很大的影响。我国经济受到外界的干扰，经济的发展速度必然要减慢。而经济保持高速发展又是保证社会稳定的一个重要的前提条件。正是这种内、外的压力，迫使政府不得不不断地增加财政赤字。这也是促使我国税收增加的原因。

    主持人：我国的经济体制改革已经有25年，在这25年当中，我国的税收政策也已形成了它的一些特点，这些特点是什么？

    李俊生：我国的税收政策有两个特点：一是从数量上看，我国税收收入的增长速度超过了经济增长的速度。如果不考虑财政支出层面，仅仅考虑税收层面，我们国家的税收政策实际上带有紧缩性财政政策的特点。二是传统的间接性的税种收入增长乏力，而直接税的税种增长潜力比较大。

    主持人：税制是财税政策的重要组成部分，它也因直接涉及纳税人的切身利益而被广泛关注。很多纳税人反映他们的负担非常重，具体说，除了税收之外，负担更重的是那些税收以外的收费以及摊派，甚至一些乱收费、乱摊派，下一步我国的税制改革能解决这个问题吗？

    刘佐（国家税务总局税收科学研究所所长）：我认为首先应该合理地调整税收负担或者叫宏观税赋。我国的宏观税赋，从1994年税制改革以后，曾经出现过几年的下降，但从1998年物价开始回升后也随之上升，到去年底达到16.2%.

    很多纳税人反映他们的负担非常重，甚至除了税收之外，还有税收以外的收费以及摊派，这种税费关系混乱的局面，也扰乱了正常的财政、税收制度的贯彻执行，破坏了立法的统一性和财政制度的统一性，甚至还产生了一些腐败现象。所以，我认为，下一步应该以税费改革为突破口，进行大规模的税费改革，让税收真正成为国家财政收入最主要的来源。同时通过减轻纳税人的税外负担，合理地提高税收占国内生产总值的比重，实现我国税收、财政制度的最大值。

    主持人：我们国家税制结构方面存在的一个很突出的问题是直接税和间接税的比例很不适当。下一步税制改革会不会在这方面有所突破？

    刘佐：优化税制结构应该是下一步我们税制改革的一个重要问题。目前我国税制结构的确存在直接税和间接税的比例很不适当的问题。以2002年为例，仅增值税、消费税、营业税、关税四项就占了我国税收总额的60%多，企业所得税、个人所得税只占税收总额的20%多。而社会保障税、财产税之类的税收更是微乎其微，可以说，真正的社会保障税还没有真正地建立。当然，随着我国经济的发展和企业经济效益的提高，随着民营经济和大量外商投资经济的增长，我国的直接税将会有一个比较大的增长。这几年的实践已经说明了这一点，最明显就是个人所得税。1981年全国的个人所得税是500万，到去年已经达到了1211亿。另外，社会保障税的开征，一些财产税的开征，也会从税收制度上帮助我们解决这个问题。

    主持人：我国在税种设置方面，与国际通行的税种相比，有没有差距？下一步的税制改革目标在这方面是否需要完善？

    刘佐：在下一步税制改革当中，我们的一个重要任务，就是要完善各个税种，特别是主体税种。从总体上看，我们国家在税种设置方面，大多数税种已经比较符合国际上通行的税种的基本做法，但从这些税种的具体税制的设置和具体的规定来看，还很不完善。比如，个人所得税制，现在还是实行二十多年前的分项税收制，已经不能适应当前经济发展的情况和个人收入的情况。根据国家统计局的调查，到2002年，全国已经有53%的职工的月工资超过了800元，也就是说有一半以上的职工现在已经进入了个人所得税的纳税群体。这是一个很大的纳税群体。那么，如何科学地设置征税的模型，把纳税人的收入综合起来？如何科学地确定税前扣除项目和标准？如何科学地确定适当的税率？在这些方面，我国还有必要进一步改革和调整。

    主持人：综上所述，我国新一轮税制改革启动的时机是否已经到来？

    刘佐：在过去的25年中，我国税制进行了两次大的改革。第一次，在1983年到1984年，推行了国有体制改税和工商税制的全面改革，初步适应了当时提出的社会主义有计划的商品经济的需要；1994年按照党的十四大和党的十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制的战略目标，进行了建国以来规模最大、范围最广大、内容最深刻的改革。从那个时候到现在经过了10年的实践和理论上的准备，我认为我们国家新一轮税制改革的时机已经到来，特别是这次党的十六届三中全会明确提出了税制改革的基本原则和一些主要内容，为我们下一步税制改革指明了目标方向和主要任务。

    财税政策新趋向

    主持人：除了财税体制改革与财政政策紧密相联外，经济走势的判断和财政政策也分不开，它是形成宏观政策倾向的重要依据。请您就明年经济形势的预计和财税体制的要求，谈谈明年的财税政策的特征？

    李晓西：我个人认为明年财税政策的特征有4点：一、按照减税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳固推进税收改革，相对形成明年总体上有利于减税负的积极财政政策。这将对内资企业有较大的刺激作用。这种影响使增值税由生产型改为消费型，由此推进高科技企业的发展。这种转型有利于企业扩大投资，尤其有利于新增固定资产较多的企业。二、出口退税机制的改革，将对明年出口有较大影响，也会使财政政策具有一定制止经济过热的作用。现在国务院已经决定，明年的出口退税是以2003年出口退税实额为基数，对超基数部分由中央和地方按照75%、25%的比例来分摊，这对明年的出口肯定会有所抑制，可能也会对经济的过热有所抑制。三、公共财政体制的建设，对明年财政政策形成了一种既要保持积极，但力度又有所减弱的效果。四、城乡统筹的财政收支的思路，创造条件逐步实现城乡税收的统一，不仅对农业发展有促进作用，也将有助于提升消费需求和减少投资需求。现在的财政支出是轻农村，城乡统筹以后，将会有利于加大对农村的财政转移支付，尤其是有利于加大对中西部农村的支持力度。