税收通则法专家稿起草组首次披露立法思路
“人的一生都免不了和税打交道”，税收上系国家兴衰、政权稳固和社会正义，下系国民福利和财产权的保护，是各国立宪的重要内容。而我国有关税收基本原则和基本征纳制度等问题至今仍未明确立法，财税领域很大程度上“无法可依”的现状，已经成为制约法治建设的“瓶颈”。
从1988年有关部门提出立法算起，税收基本大法的制定已走过近三十年的历程；从“税收基本法”到“税收通则法”名称的更改，则意味着整个立法思路与结构的彻底转变。专家稿起草组秘书长施正文教授日前接受本报专访，首次披露了这部税收基本法的立法思路。
“税收母法”悖论
1995年以来，虽然全国人大两次将“税收基本法”列入了立法规划，但进展并不顺利。起草组认为，曾经的“税收基本法”定位本身正是立法进展不顺利的根本性障碍。
按照原先设计的立法定位，“税收基本法”将主要规定国家的根本税收制度，以税收体制为核心，特别是税收立法权的划分、国家征税范围、税收立法程序以及税务组织机构设置和税收司法体制等根本问题。而这些根本制度恰恰应是一国宪法或财政法的任务。
同时，原先“税收基本法”的立法定位，还要将其视为税收领域内的“宪法性法律”，即“税收母法”，由国家最高权力机关，根据国家较长时期的政治经济战略目标，经过严格的立法程序制定的税收基本法律。
但起草组认为，这种说法也是需要质疑的，把税收基本法定位成“税收母法”，违背了我国有关法律效力等级的基本规定和一般法理。“母法”在法学上一般特指宪法，“宪法性法律”特指具有宪法效力的法律，主要指不成文宪法国家中的宪法性文件。
在实行成文法体例的我国，法律与法律之间效力等级相同，一部法律或法规的效力等级如何，取决于其制定的机构和制定的程序，而不是取决于规定的内容。因此，即使将来“税收基本法”由全国人大通过以后，也不可能取得税收领域中具有高于其他法律效力的“母法”和上位法地位。
让征税真正成为法律活动
此次提交全国人大财经委的专家稿共设9章，分别为总则、纳税义务、税收征纳一般规则、税收确定、税收征收、税收执行、税收争讼、法律责任和附则，涵盖了税法总论、税收实体法、税收程序法、税收争讼法和税收责任法5大部分。
“税收通则法”的定位已经转变成通则性法律，起草组认为，我国税收执法、司法、守法实践中所缺乏的正是这些带有普遍性、经常性、规范性的基本制度和共同规则。这种“务实立法”将为税收法治建设带来“实实在在的利益”。
施正文表示，征税机关是典型的执法机关，税收征纳本就应是一个法律活动，而目前我国现实中却更似管理活动，因为很多税收实体征纳制度和程序征纳制度本身就尚未建立，更谈不上健全。税收通则法要在总结吸收现行规定和做法，并借鉴其他国家通行制度的基础上，建立起基本征纳制度，以更好地规范征税机关的征税行为。
他举例说，现在国家财税主管部门的大量通知在实际上起到了征税依据的作用，但从法源上看，这些规范性文件意义上的通知只是行政解释。税法解释应怎么规范，谁才有解释权，这些在税收通则法专家稿的总则中专门有一节予以规定。专家稿提出，省级以下（包括省级）税务机关的解释只在税务系统内部的上下级机关之间具有指导效力，不能对纳税人发生效力，惟一的例外是关于税收管理活动的文件，如怎样办理纳税登记等程序规定，但也不得加重纳税人的负担。
确立保护纳税人权利
据了解，我国现行税收立法的层次低，目前以法律形式公布的只有个人所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、税收征收管理法。大量的税收规范以行政立法为主，特别是财政部和国家税务总局制定的部门规章占有重要地位，造成我国税法效力低、稳定性差、公正性不高，并带有浓厚的征税权本位色彩。
起草组认为，这是有悖税收法定主义的。我国税法在价值模式上属于典型的“效率模式”，表现为以国库主义和保障国家税收利益为理念，强化征税权和税收征管，以保障税款的及时、足额入库，但纳税人的权利在法律上没有得到系统的确立和保护，侵犯纳税人权利的现象较为严重，税法很大程度上还是“管理法”。
正是受这种“管理论”影响，我国现行税法在很大程度上是以保护国家征税权高效行使为目的的“征税之法”。起草组提出，目前我们也不能照搬西方“控权论”，把税法视为纯粹保护纳税人权利的“权利之法”，正确的选择就是把税法作为对征纳双方的权益进行均衡保护的“利益平衡法”。
施正文介绍说，税收征管法中只有几个法条提到了纳税人权利，税收通则法专家稿中则单独设置了一节，并且放在了总则里。纳税人拥有知悉权、最低生活费不课税权、诚实推定权、拒绝非法检查权等一系列权利，纳税人有参与税收立法的民主权利、有权知悉税收的使用状况、有权对违法和不合理的公共支出行为进行监督等。随着专家稿的不断修改，纳税人具体权利的范围还会规定得更加明确。
税收法典化迈关键一步
税收通则法草案本月提交全国人大
记者从日前召开的2006年北京四校财税法论坛暨海峡两岸研究生财税法学术研讨会上获悉，备受关注的税收基本法立法工作已迈出实质性的一步。由全国近百名财税法学者参与起草的专家稿第一稿本月底前将正式提交全国人大财经委，不过专家稿名称已改为税收通则法。
据本次研讨会的组织者、中国政法大学财税金融法研究所副所长施正文教授介绍，名称的改变意味着这部税收领域基本大法定位的转变，税收通则法的内容将涵盖税收基本原则、税收基本制度和一般征纳规则，主要解决税收活动中的基本问题、共同问题和综合性问题，具有较强的操作性，税收法典化由此迈出关键一步。
专家稿共分9章368条，约五万字。作为专家稿起草组秘书长，施正文教授表示，这是全国人大财经委历史上首次委托学者而非国务院相关部门来起草法律，全国人大财经委将积极借鉴专家稿的基本框架和主要条款，并最终形成税收通则法送审稿。他预计，税收通则法肯定会列入下一届全国人大的立法规划，并且是下一届全国人大的重点立法项目，送审稿最快有望在2008年提交全国人大常委会审议。
据了解，早在1988年有关部门就提出过税收基本法的制定，该法也曾在八届全国人大和十届全国人大两次列入立法规划，财政部与国家税务总局分别起草了草案并提交全国人大常委会。1997年，这两份草案已分别讨论至第四稿和第六稿，但此后因故停滞。
2004年3月，全国人大财经委和全国人大常委会预算工委成立了税收基本法起草组，重新启动立法工作。今年9月，全国人大财经委正式委托北京大学法学院刘剑文教授担任专家稿起草组组长，刘剑文教授随后组建了由全国八所高校牵头、百名学者参与的起草队伍。
