十多年来，燃油税即将开征的消息曾无数次出现，但在人们的一次次讨论与期待中，它却始终没有露面。而且随着时间的推移，原本并不复杂的燃油税渐渐开始变得复杂，其包含的内容越来越多，所承载的使命也越来越大。
1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费，这也成为“燃油税”最早的称呼。1999年，“燃油税”一词首次在《公路法》修正案中出现。此后，有关部门对燃油税的完整表
述是———“取消养路费、统一开征燃油税”。显而易见，在燃油税政策酝酿伊始，其最主要目的就是实现“费改税”，即根治公路乱收费现象，同时为公路建设和维护提供稳定可靠的资金来源。
但是，燃油税推行十年未果，其作用与使命却在专家们的探讨和争论中逐渐增多。除了实现“费改税”，为公路建设维护筹措资金之外，燃油税又被赋予更多的使命：促进节约能源，减少空气污染；实现“多用路多缴税，少用路少缴税，不用路不缴税”的税收公平原则；促进汽车工业的技术进步和汽车生产结构的优化；理顺财政分配关系；改变公路货运的方式，减少严重超载现象的发生等等。
在参与探讨燃油税的专家中，支持把节能环保作为燃油税政策出发点的人为数不少。他们认为，按照国际惯例，燃油税是一项以提高油品价格，控制油品消费总量，提升能源利用效率的税收政策，并非单纯税与费之间的转换。征收燃油税后必然导致油品价格上涨，这就会促使消费者自觉重视节能问题；在实现节能目标后，汽车尾气排放也会随之减少，环保的目标也能达到。
据了解，从上世纪70年代开始，欧洲各国开始推行燃油税，其主要目的有二：一是控制汽车能源消耗，二是筹措资金进行道路交通系统维护。其中，德国的燃油税为油品价格的260%，法国更高达300%.作为中国的近邻，日本的燃油税税率也达到120%.以拥有一辆排量为1.8L、价格180万日元的轿车为例，日本消费者从买车开始到车辆使用期结束，共需支付的相关税收占购车款的90%以上，其中燃油税支出接近购车款的1/4.
从西方国家开征燃油税30多年的情况看，这些国家的燃油税制度基本上实现了依靠税收手段调节能源消费，从而达到节能环保的目标。
但另外一些专家则认为，从我国现实情况出发，燃油税还是以实现“费改税”为基础目标比较实际。除了“费改税”之外，燃油税的其他作用更多仅是象征意义。
“比如燃油税的节能环保作用，在我国未必就能很好地发挥出来。”有专家解释说，我国拥有很大数量的政府公车队伍，燃油税开征后公车的营运成本尽管会随油品价格的上涨而增加，但由于这部分增加的成本是由财政来买单的，会最终转嫁到纳税人身上，所以实行燃油税后，政府公车未必能实现节能。另外，公交车、出租车和货物运输企业车辆的营运成本尽管也会随油品价格的上涨而增加，但这部分增加的成本最终会转嫁到消费者的身上，这部分营运车辆能否实现节能也不好估计。唯一可以预料到的是，燃油税开征后只有一定数量的私家车主会因油价上涨而减少车辆使用量，从一定程度上实现节能与环保。
然而，尽管“费改税”被一些专家设定为燃油税开征的基础目标，但专家对这一基础目标能否彻底实现也不抱乐观态度。海南省1994年开始试点的燃油附加费不仅替代了养路费，还包含过路费、过桥费和公路运输管理费，算得上是彻底的“费改税”。但专家认为，海南省的经验和作法还无法照搬到其他地区。因为近年来许多地方政府采用贷款、合资、利用外资等方式修建了不少高等级公路和桥梁，还有地方政府以修桥建路为条件将收费权“承包”给了企业，政府和企业要依靠收费来偿还欠款、收回成本并赢利。如果以开征燃油税替代收取过路过桥费，这将直接导致地方政府与修桥建路的企业无钱可收。专家指出，单从这一点出发，我国即使开征了燃油税，过路过桥费征收格局还是很难有所变化，要实现彻底的“费改税”还不现实。
时至今日，燃油税的税制设计方向是该偏向“费改税”，还是该偏向“节能环保”，各方意见仍不统一。有专家坦言，燃油税政策时至今日都未能推出，很大程度上是因为其“多目标”性给税制设计带来了困难。
