翟继光
近日，随着东部沿海发达城市对城镇土地使用税的调整，关于这一税种的争议也广受关注。
去年年底，国务院颁布了修订后的《城镇土地使用税暂行条例》（下称《暂行条例》），将城镇土地使用税税额标准提高两倍，但具体实施方法由省级人民政府制定。此次各城市的调整，其实是对国务院《暂行条例》的细化和落实。当然，也是为了配合土地和房产等宏观调控的需要。
尽管这一税种早已存在，但因为近日有媒体报道，土地使用税可能涉及商品房的征收，所以备受关注。笔者认为，对商品房征收该税，暂时可能性不大。即使征收，在执行上也应非常谨慎。
首先，如果房地产开发商将土地使用权期限内的城镇土地使用税，都已经计入商品房的成本，现在再对持有商品房的居民征税，实际上就构成了双重征税，进一步增加了购房者的负担。这本身是不利于当前房地产市场宏观调控的，也是不符合纳税人权利保护原则要求的。特别是在国务院的《暂行条例》中都没有明确规定对商品房征税的情况下，贸然对商品房征税可能会产生很多不良的社会效应。
其次，如果新购置的商品房不包括开发商转嫁的税款，但以往购置的商品房已经包含开发商转嫁的税款。此时，对新老商品房一律征收城镇土地使用税也违反了税收公平原则，对已购房者形成了歧视性待遇。与新购房者相比，已购房者是一个更大的群体，特别是对于那些近一两年在房价畸高时购房的消费者而言，对其重复征税，很难令社会公众心服口服。
当然，如果将城镇土地使用税由土地开发商一次性转嫁到商品房的价格中，转为由商品房的持有者按年度分别缴纳，或许更有利于控制商品房价格的过快增长，合理减轻购房者的负担，也符合“受益者负担”的原则。这可以视为开征“物业税”的前奏。
目前世界大多数国家都有类似物业税的不动产税，但具体制度设计并不相同。我国物业税的设计必须以合理整合现有土地、房产税收制度为前提，并且能够起到在商品房的使用期限内，合理分摊购房者在购房时一次性负担的各种税款的作用，以达到抑制房价过快增长的效果。否则，物业税的试点和出台也将再次加重购房者的成本，同时间接产生抬高房价的副作用。
这次城镇土地使用税的调整，是近几年国家针对房地产宏观调控所出台的一系列税收政策之一，虽然国家出台类似政策的初衷是抑制商品房价格过快增长，但实际效果并不理想。当房地产市场需求大于供给时，供应者很容易将国家施加给他们的负担转嫁到购买者身上。在当前的房地产市场上，开发商和二手房的卖房者几乎全部将本应自己承担的纳税义务转嫁到购房者手中，部分出现税收政策出台得越多，商品房的价格上涨越快的现象。
税收的基本职能是筹集国家履行公共服务职能所必需的资金，而非针对市场的缺陷进行宏观调控。运用税收手段来调控经济，其效果总是有限的。而且税收政策的制定本身也需遵守一些基本原则，如税收法定原则、税收公平原则和税收中性原则等，完全以当前的经济形势为需求来制定税收政策，往往会损害税收政策本身的效果。（作者为中国政法大学民商经济法学院教师，法学博士）
