——访财政专家、中国社会科学院财政与贸易经济研究所李冬妍博士
汶川大地震发生后，中国社会科学院财贸所迅速启动了专项课题研究，并于近日初步完成了《汶川特大震灾后的财税政策应对》的课题报告。日前，本报记者独家专访了该报告主要执笔人、中国社会科学院财贸所李冬妍博士。
临时性财税政策与发展性财税政策并举
记者：截至5月30日12时，各级财政部门共投入抗震救灾资金224.17亿元，其中中央财政投入181.4亿元，地方财政投入42.77亿元（含使用捐赠收入安排的支出）。您怎么看待这种安排？
李冬妍：灾后安置与重建应遵循以政府为主导，充分发挥市场资源配置职能，促进个人生产自救，动员各类社会组织发挥积极作用这一基本原则。总体而言，灾后安置与重建的财政税收政策可以分为临时性政策安排与发展性政策安排两个层次。
在第一个层次，政府动员全社会、各部门、各行业力量与时间赛跑抢救生命、医治病患的同时，核心任务是满足受灾群众的基本生存需要，进行临时性的衣食住行等的资金安排。
由于我国尚未建立巨灾保险机制，临时安置过程中没有市场运作的空间，因此灾后安置资金的主要来源是政府财政投入。在现有的财力分配框架下，以中央财政投入为主、地方财政投入为辅。同时，国内社会捐赠与国际社会援助也是有力补充。
记者：这些是否就是您所说的“临时性财税政策”的内容？
李冬妍：是的，但还不止这些。临时性的财税政策还包括：根据《关于救灾捐赠物资免征进口税收的暂行办法》（财税字[1998]98号），对境外地区捐赠的直接用于救灾的物资，免征进口关税和进口环节增值税、消费税；根据《扶贫、慈善性捐赠物资免税进口税收暂行办法》（财税[2000]152号），对境外捐赠人免征进口关税和进口环节增值税。
记者：那么第二层次，也就是发展性政策安排应该包括哪些方面？
李冬妍：在第二层次上，灾后重建首先需要一个具有可持续性的、全盘意义上的科学规划。在充分考虑地质条件、资源环境承载能力、人口分布等现实条件的情况下，合理确定城镇、工农业生产布局和建设标准，将重建与恢复经济、社会环境，协调区域发展，促进产业升级和转型、提高建筑物质量、实现节能减排等目标结合，使震灾成为受灾地区变革与发展的契机和新起点。
而灾后重建需要大量资金，可能是赈灾救助资金的3-4倍。中央财政今年安排700亿元建立灾后恢复重建基金，就是属于发展性政策安排。
对“因灾致贫”的个人，区分不同人群进行不同的政策安排；对因灾受损的企业给予优惠贷款或者补贴，并实行税收减免。
记者：不少灾民在大地震后变得一无所有，如何解决？
李冬妍：对个人来说，首先，最大财产损失在于被地震毁坏掉的住房，因此政策应对的一个关键点在于房屋损失的处理与获得永久性住房能力的培育。不同人群需要不同安排。对于农牧民等房屋损毁人群，政府可以根据情况提供低息贷款或直接通过经济支持，助其重建或修缮房屋；对于城镇居民中房屋损毁且负有还贷责任的，政府可与相关商业银行协商，对房屋按揭贷款给予延期、减免等安排，损失由个人、商业银行和政府各承担一部分，商业银行因此而新增的呆坏账，政府可根据相应比例给予必要的税收抵免；对于有相应收入能力和意愿购买商品房的居民，政府应提供长期优惠贷款，并减征或免征契税；对于灾后家庭收入低、无力通过优惠贷款购买商品房的，可在甄别的基础上，依据家庭经济水平分别提供经济适用房或廉租房；对根据地质状况需要迁移的群体，同样需要地方政府在甄别具体情况的条件下，对居所问题给予长久的妥善安置。
其次，就其他财产损失而言，因地震灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税；地震中报废灭失的车船，车船主可申请退还已缴纳的、自报废灭失月份起至年度终了期间的税款，当然，这一点也适用于企业。
再次，对“因灾致贫”的无劳动力家庭给予最低生活保障；对有劳动能力的，积极安置就业；对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。
最后，政府应积极开拓就业渠道，创造就业机会增加居民收入是救助的根本；还可以增设各类临时性工作岗位，既能增加居民收入，又通过以工代赈的方式让受灾群众多方面参加灾后重建。
记者：在这次地震中损失惨重的少数特殊地位企业，能够享受各项政策关照，但一般企业恐怕就没有这种待遇了。针对受损企业应该制定哪些财税政策？
李冬妍：首先，对于在地震中受到损失的企业，可提供优惠贷款，帮助其尽快完成修缮，恢复正常的生产和经营；尤其是一些地方性商业银行，其本身就是受灾主体，而且在震灾中形成了一定程度的非经营责任的呆坏帐，因此可能需要政府提供优惠贷款支持。
其次，对震灾中受损严重的国企，政府应给予一定补偿性经济援助；对相关民生的供电、供水、供气、通讯等企业，政府可以根据实际情况给予补贴或抵免所得税。
再次，相关税收政策方面，也要给予优惠安排。企业所得税方面，一方面，企业实际发生的因地震灾害造成的财产损失，应准予在计算应纳税所得额时扣除，另一方面，在重建3年期内，企业所得税率、增值税是否可以考虑给予一定优惠；房产税方面，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋和危险房屋，在停止使用后，可免征房产税，房屋大修停用在半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明；资源税方面，纳税人开采或者生产应税产品过程中，因地震灾害遭受重大损失的，由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府决定减征或免征资源税；城镇土地使用税方面，纳税人因地震灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。
政府应扮演“规划者”、“出资者”和“监管者”
记者：灾后重建资金数量大、种类多、政策性强。政府部门在其中应该起到什么作用？
李冬妍：灾后重建资金应以政府财政投入为主，政府应当成为灾后重建资金的“规划者”、“出资者”、“监管者”。灾后恢复与重建体现为经济补偿、情感补偿、文化及文明保护、生态环境涵养、社会功能恢复等多元复合目标，需要大量人力、物力、财力的投入与调配，由于货币政策在其中发挥作用较为间接，因此，在基本生产生活秩序恢复前，首先需要财政政策发挥直接作用。
以政府财政投入为主的灾后重建资金，包括中央政府设立的灾后重建基金、中央政府对地方政府的转移支付、各级政府对特定机构与群体的补助与补贴等。但除此之外，资金来源渠道应当多元化。既可以接受国际组织的资金援助或国内社会捐款；还可以接受金融机构的授信贷款；又可以通过市场机制引导民间资本为重建融资；甚至可以在全国范围内组织发行赈灾专项彩票或特别地震国债，以营造一个相对长的时间段来消化财政压力。
同时，中央重建基金与地方财政投入资金应首先用于受灾群众的基本生产生活秩序恢复与基本公共基础设施的建设，在灾后重建过程中，政府主要行使“规划者”、“出资者”、“监管者”职能。可以将各类实际生产建设通过招标、合同承包、委托等形式交由相关有资质的企业去做，并做好策划与监管验收工作。对于其他各类商业性项目则应更多地引入市场力量，比如可以将具有丰富旅游资源地区的经营设施与周边道路、房屋等基建捆绑招标，通过BOT等模式引进民间资本，实现盘活旅游资源与重建工作的双重目标。再比如，可以通过税收减免、低息贷款等优惠政策吸引外部投资的流入，拉动受灾地区的市场活力。
让捐赠者不再受到税收困扰，目前民间组织税收管理的混乱与模糊局面必须改变
记者：在这次特大地震灾害救助过程中，包括红十字会、中华慈善总会、中国青年志愿者协会、中国青少年发展基金会、中国民间组织促进会等在内的众多民间非营利组织募集了大量的赈灾捐款，这显示出民间非营利组织配合政府处理公共事务、辅助提供公共服务的重要作用。但它们同时也受到税收方面的困扰。您认为问题如何解决？
李冬妍：对民间非营利组织也需要有针对性的财税政策安排。
这次抗震救灾过程中，民间组织的出色表现提醒我们，应进一步加强政府与非营利组织的合作，充分发挥民间组织在抗震救灾中可以实现的贡献。同时，应健全我国民间组织相关法律法规，尤其是完善政府与非营利组织合作的财政、税收政策，这甚至关系到实现我国政府职能转型与创新公共服务体系。
按照我国现有税法，无论是企业捐赠抑或是个人捐赠，其应税所得额扣除的比例都是比较低的。从未来发展方向来看，提高扣除额度是有必要的。同时，捐赠者们也发现，并非对各类民间组织的捐款都可以获得同样的税务处理。
于是，紧接着的一个问题就提出来了：究竟向哪些民间组织捐款可以获得税收扣除呢？答案是，没有任何一个机构能给予明确的列示，甚至毫不夸张地说，很多地方税务部门都搞不清楚其辖区内的民间组织应该适用哪些税收政策。民间组织在办理税收事务时要自己找到相关文件向相关税务部门进行举证，这些都说明了我们对民间组织税收管理的混乱与模糊。
我国各类民间组织都反映，在税收管理方面遇到了很多问题，主要集中在两个方面：一方面是对公益性民间组织捐赠的所得扣除问题；另一方面是民间组织自身在开展公益活动过程中面临营业税、所得税缴纳的问题。由于我国尚未专门建立与民间组织有关的税收管理制度，各类民间组织所面临的税收管理、税收优惠有较大的差异，对一些公益性民间组织的发展造成很大困扰。
因此，将分散于各类法规中的相关条例予以统一协调，制定专门针对民间组织的票据账簿、申报、检查等征管规定势在必行。此外，应允许超过捐赠限额的部分递延抵扣；应具体规定并细化捐赠税前扣除的形式，合理估算捐赠价值；合理界定纯公益性民间组织与公益性活动；对公益性民间组织与宗旨相关的营利性收入免征所得税和营业税。
中国财经报·朱啸波
