2008年12月9日，中国社会科学院法学研究所财税法专家 丁一以“燃油税改革”为主题做客人民网“人民议事厅”与网民交流。
燃油税改革四个难点
[主持人]:各位网友，大家好！欢迎来到人民议事厅。目前千呼万唤的燃油税出台已经近在眼前了，今天我们非常高兴请到了中国社会科学院法学研究所财税法专家丁一谈一谈燃油税的问题。丁老师，何谓燃油税？燃油税从1994年提出到现在已有14年时间，一项税制改革争论了这么长时间，其中最大的难点是什么？
[丁一]:燃油税具体来说对汽油、柴油，车用的燃气征收的一种税收，这只是一个非常广义的概念，具体的内容根据不同的设置而不同。
今天我们推出的燃油税更多的是消费税，就是对消费燃油的这部分纳税人征收的。14年间我也看到了很多报道，其中有的写的很幽默，只听楼梯响不见人下楼，都说明燃油税的出台过程非常曲折。因为这里面是有很多难点的。国务院在1997年以后，不停呼吁要求修订公路法，用税的方式来代替燃油附加费，取消养路费这一系列的规费。这样呼吁的背景就是因为当时的乱收费比较严重，各地方乱设收费点，造成了收费的不规范，第二个是负担重，第三个对道路资金的筹集也没有保障。
当时国务院就把这个作为税费改革的一个环节，在1999年九届全国人大常委会通过了公路法的修订以后，有这么个授权，授权的意思就是说用依法征税的方式筹集公路养护资金，这对我们来说是燃油税最初的一个立法依据，所以现在很多大家都说燃油税早就已经有这么个税种，只是没开征。但是当时没有说征燃油税还是征什么，之后的2000年，国家税务总局以及相关的部门，都已经开始在筹备这个方案，2000年的时候已经出台了一个交通和车辆税费改革的方案，这个方案具体对燃油税做出了包括税制怎么设计，包括中央和地方怎么进行收入共享的机制。
但是在2001年，大家都认为马上要出台的时候，国际油价好像是在下半年就开始上涨了，当时准备出台的时候是25美元一桶，后来涨价了，这样显然是阻碍了燃油税的出台，朱镕基在清华大学演讲的时候说，燃油税政策下马就是因为油价太高了。在这之后呢，燃油税改革开始变口气了，变成择机出台燃油税，就是要看适当的时机，看是不是油价能够稳定，或者是下降一些，这样让消费者更能承受，或者相关行业不会受到太大的冲击，是从这个方面考虑的。
2004年之后，一直到2007年，财政部、国家税务总局，相关的部门都对这个问题有一些看法，给人的感觉是燃油税好像呼之欲出，但就是不能出台，这个时间新闻部门就开始关注了，燃油税本来就是一个谁多用油就应该多交税，这个只是把费转化为税，这应该是不受油价影响的，这个推论逻辑应该是合理的，这时候部门的利益博弈就引起了关注，因为我们知道过去费的收都是地方政府收，地方政府收直接用于道路的养护资金问题。第二个交通部门是具体负责这一块，过去我们也看到很多报道，有的说是12万，有的说是30万，这就是收费积征人员的问题。
前面也是一个利益分配的问题，我说的中央和地方，和交通部门，因为资金虽然说后来纳入了财政部的预算管理，但是基本上专款专用，怎么用，监督还是比较乏力，没有得到很好的监督，一旦通过税务部门收回来，这个刚性就很强了，它的预算管理也会很强，可能很多，
地方政府的这些交通部门，过去拥有的一些权力可能就会大大缩水，这方面部门利益的博弈可能就是很大的一个阻碍因素。
我们还要关注的一点，可能还有税制设计的问题，税制设计的问题谈的不多，最近有些对征管方案的关注开始谈的多，这也是影响它出台的一个原因，油价降低了，大家都认为这是一个比较合适的机会了，油价的接受都可以了。这个时候怎么样税制设计，这就涉及到海南在1994年就开始燃油税的试点，它设计的时候把养路费，过路过桥费合并征收燃油税，征收了以后，当时是取消了过路费、过桥费，后来又发现事实上这些小排量的车，既然取消了，对过路、过桥反而上路更多了，有些报道指出这是一种反弹效应，没有达到节约资源，节约道路，改善交通的目的，这跟税制设计很有关系。
在哪一点收，如果在征收环节收，国内油价和国际油价还是有差异，或者说黑市交易比较严重，销售环节征收，又涉及到征管的力度，征管跟不跟得上，这么多加油站都要加上税控机，这样是不是能够保证公平的问题。
再一个，我们现在说的燃油税主要是用路的，比如说航空、农用车等等这些怎么算的问题，在生产环节征收可能不好区分，你是用在哪个方面，这就涉及到一个税收，要么可能是补贴，要么是返还，这也是一个非常复杂的问题。
就是这些方面，可能都成为了税制改革方案出台的话方方面面要考虑。我们现在也看到，我们前面提到油价，部门利益博弈。还有一点，我们知道最近燃油税为什么加快推进，很重要的一点，就是2007年出了节能减排的工作方案，这个工作方案明确把税收用来调控节约资源方面，燃油税费改革已经加上了更多的政策含义和目的，又增加了新的历史使命，就是我们科学发展观，建设节约型社会里面的节约资源，保护环境。所以这一系列的考虑，可能使得2000年国务院最初出来的方案，现在要完善，调整，再加上立法更为慎重一些吧，需要仔细、审慎地考虑再出台。刚才你提到一些消息，会向社会公开征求意见，那说明这个出台可能还是有一个过程，至少要经过一定的讨论吧。
[主持人]:应该比较快，但是也不是说不经过讨论马上出台，可能是这样一个想法。
[丁一]:对，但是我们大家都知道，燃油税悬念几乎没有了，只是说如何出台一个良法。
[主持人]:您谈到了四个难点，到现在这个时机推出燃油税的改革，可能好一些。
[丁一]:现在可能上上下下共识比较突出一些。
合理设计税制和科学测算税额是燃油税开征关键
[主持人]:还是海南已经推出了14年的燃油税改革，他们在试点过程中有一些好的经验，也出现了一些问题。比如说有些对于公益性车辆的返还，对于燃油税额度过高的问题有一些抱怨，我们国家在出台燃油税的时候，怎么避免这个问题？
[丁一]:刚才说了征收环境在哪个环节，很多人认为从生产环节，从源头抓起，这是一个比较好的动力，可能很难区分车路用油和非用油的关系，我们知道出口退税很多税收是税款压着，一直不能退还，现在又涉及到这个问题，征管相当繁杂。至于说在销售环境，加上税控机，我觉得它还有其它的税收，加上税控机能够保证税收更好的监管。所以，从严格税收征管这一块来说，这也是一个必然的趋势，是不是还是从长远来看，从这个方面来征收是不是好一点。你说车主抱怨燃油税额过高的问题，看我们是不是能够科学合理的测度，我想我们根据过去的费用，你打算取消的这些费用，能不能合计一个数目出来，再来看我们一年车用耗油量是多大，用这两个数据再来测算每升油我应该加多少税，或者说我的油价应该用多少比率税率征收，这样税费相当的话，车主抱怨就应该减轻。
[主持人]:现在大家对这个问题的看法，如果推出这个改革我们的负担会减轻，大家可能普遍比较支持，如果是增加，有些人有一些反弹，昨天发改委主任也谈到了，总体上要减轻大家的负担，这个税费的改革和燃油定价的机制怎么样让大家的负担减轻，可能是大家比较关心的问题？
[丁一]:这又是另一个话题，成品油竞争的机制，价格机制是进行市场关系调控的非常有力的杠杆，税收是用国家得手来调控市场非常有利的杠杆，像汇率、税率，我们通常知道的利率、汇率、税率几大有利的杠杆，这是国家财政手段常用的。我们国家现在既然是采用了市场经济体制，这种市场对资源的配置应该起基础性的作用，税收其它的间接调控应该是辅助作用，成品油的价值，是否能摆脱价格偏离市场过高，国内油价和国际油价好像黏度不是很紧密，正常的合理市场价格如果能够改革过来，对我们推出燃油税，因为燃油税一定是在燃油价的基础上征收，如果有一个合理的成品油的价格，这个燃油税的征收当然就会更科学合理。这个车主的负担，也就会更加公平合理，就像你刚才王平主任提到的税费改革要遵循，一个要公平、规范，节能减幅，要以人为本，要特别关心中低收入和中小企业的成本，在社会上能得到很好的发展，至少有生存的条件。这块燃油税的提出就应该考虑广大的消费者能不能承受得起，但是从我今天早上听到的新闻，如果用税费相当的话，根据国家油价现在下降的情况，应该是车主承担的应该降低。
[主持人]:油也调价，税费也应该是做相应的调价，总体来说是降低。 [11:41]
[丁一]:对，如果落到实处当然是个好消息。
[主持人]:但是也有人担心，现在油价落下来了，如果再涨上去呢？
[丁一]:这个问题要看燃油税费改革的目的是什么，我们回头再说燃油税费改革的目的，第一个我们谈到了费改税，就是要制止乱收费，取消过去的%利益和地方利益造成的不该有的负担和不公平的现象，这个带来的主要效应就是规范了政府的收入机制，这是第一点。第二点，多用多缴，少用少缴，第三个目的达到了就是节能和环保。节能就是因为你节约用油，可能引导购买小排量的汽车，也会促成汽车企业进行转型，他可能注重研发开发新能源或者清洁能源，替代能源。环保，是按照谁污染谁付费，这方面也是比较合理的，自然对环境的改善提供有效的帮助。
[主持人]:国外好多国家也在实行燃油税的制度，他们跟我们国家制度改革相比有什么样的区别？
[丁一]:目前来说，有些资料对国外的经验也有介绍，可能国外的背景跟我们国家有点不太一样，我们国家的背景是税费改革的问题，这里面有相同的地方，把收养路费改为征收燃油税，国外一个主体的经验，就是用税收这种方式来筹集公路建设资金，这个是比较突出的，特别是在燃油税征收的初期，现在有130多个国家在征收，在后来，逐渐因为对节能的意识提高了，所以对那些能够节能的油用品提供免税或者减税的优惠，这就增加了节能，后来又增加了环保，这随着社会的发展，环保问题比较突出了，这也是一个逐步发展的过程。而我们国家因为是后发国家，几个方面的政策都必须同时兼顾，这也是我们国家跟西方国家不太一样的地方。他们因为是经过了一个逐渐完善的过程，所以他们的燃油税的负担可能就渐趋合理，成品油价格机制又跟我们国家计划经济转型不太一样，他的这种市场成品油价格机制是比较完善的，这样对他税率定率的问题提供比较好的基础。这也是不同的地方。
目前国外燃油税的明显政策导向就是节能减排，再一个就是鼓励你用小排量的汽车，再就是尽量少用车，这方面做的比较好的可能是欧盟国家。美国我们知道，它的燃油税率是最低的，只占到30%，而我们也知道，美国耗油的车是最厉害的，它的燃油依存度也是最高的，我们国家已经是仅次于美国第二大进口国，石油本来是不可再生资源，将来油荒的问题，是要及早应对的问题。油价上涨了，消费能不能承担，本来是利用这个来让你节约资源，合理消费。油价上涨的话，说明需求的矛盾就知道，供可能是低于需求，这个时候更应该引导你开发其它的能源，用其它的替代能源来代替石油。所以，从这个政策目的来说，油价的高低不应该是影响燃油税出台的一个重要的因素。 [主持人]:您刚才一直谈对规范收费的问题，燃油税从当初提出到现在，大家关注的是收费问题，我们燃油税的改革，能不能真正达到预期的目的，或者怎么样能够让规费的改革实现它的目的？
[丁一]:我觉得这个问题非常复杂，你也知道，我们的改革一直是一个渐进型改革，就像说邓小平在南方画了一个圈，后来视察深圳办得不错，后来逐渐铺开，一方面我们国家计划体制向市场体制转型难度很大，第二我们国家还坚守社会主义的道路，我们国家是社会主义市场经济体制，可能跟西方的市场经济不能完全照搬，必须考虑我们的国情，还有我们自己政策的取向。这样采取渐进型改革的必然选择。还有第三点，我们计划体制下实行了这么多年，很快转过来，很多既有利益要照顾，可能采用逐步改，难点逐渐放在后面，简单的先改，这样逐渐推进这个问题。
燃油税会压缩石油业的垄断利润 促进汽车业升级改造
[主持人]:现在推出改革之后，肯定对相关的产业也会有一些影响，比如汽车产业，石化企业，您预期会有什么样的影响？
[丁一]:我想石化产业可能跟成品油的价格形成机制有关系，如果说这个价格机制实现了相对比较完善的，跟市场挂钩的机制，石油行业是不是过去的垄断利润的空间会压缩，但是也会比较合理，这部分利润应该属于国家财政所有的，他就可以投入到公共福利这一块。就不像过去，我们很多人所购并的石油行业可能把这些都用来高福利了，都用在自己身上了，这显然本来是属于公共资源的一部分，虽然你是因为垄断才获得的这样利润，但是不应该是归属你的，这方面有影响。
第二方面影响，如果燃油消费理性化了以后，需求可能会减少，但是这是我们国家应该鼓励的，本来我们国家石油进口量比较大。
对汽车的影响，更多的是积极方面，因为现在国家就是要转变增长方式，就是要从粗放型转成节约型，汽车行业可能影响它生产小排量汽车。第二个方面替代能源或者清洁能源更新换代，这个方面促进汽车行业技术改造和产业升级，这个方面会有积极影响。
税收法定，燃油税出台应该由人大通过
[主持人]:前一段时间，有人提出燃油税要不要通过人大通过的问题，你对这个观点怎么看？改革之中，立法主要解决哪些问题？
[丁一]:大家关注的问题应该是社会的一个非常大的进步，因为过去我们知道，我们的改革是政府主导的，我们的立法其实也是打上了这个烙印，也是政府主导的。全国人大常务会在1984年、1985年对国家的立法进行过两次授权，一个是利改税，一个是授权经济体制改革和对方开放中颁布暂行条例，1994年最大的一次规模，影响最广泛的一次税制改革，基本上全部都是国务院通过暂行条例来立法，增值税、所得税各方面。这个说起来有什么问题在里头呢？这要看我们现代税收法制的含义是 ，我们知道我们现在国家在推行依法治国，建设社会主义法治国家，税收法制是法治里面一个非常重要的领域，最重要的原则是税收法定原则，也就是说税收的开征、停征、减免、退都应该是由法律规定，这应该是由立法机关，民意的代表机关制定的法律，这样把立法权保留在立法机关的手中，行政机关只是执法，这就形成权力的分权与制衡。
第二方面，你是立法机关，纳税人缴税是经过我同意的，相当于我是自己对自己征税，是相当民主的，西方说的无代表不纳税，没有经过同意不纳税，这是一个相当公平的，相当民主的理念体现在里面，所以税收法制理念是对资产阶级革命起到先导和主导的作用，它和税收并列为宪法的两大原则，一个是保障你的人身权，法律上没有规定的，就不能随便拘捕，税法原则保障的是财产权，我们知道税收是一个财富分割的利器。税收必须通过相当严格的立法程序来，我的财产就有保障，这个财产权当然包括企业和个人的，所以税收法定，应该是税收法制的一个基石。
我们刚才谈了这么多的话，就可以看到前面的授权，就会存在很大问题，我们现在很多人都看到了这个问题，都讨论部门利益博弈大家很反感，这样你没有把老百姓的利益放在首要的地位。第二个方面，网友呼吁要公开征求意见，税费改革方案要公布，当然国务院肯定要公布的，这也得益于媒体的推动和网民的呼吁，这是一个很重要的因素。
现在这两块都已经说明民主意识已经高涨，我们现在的立法燃油税开征还有一点，为什么要强调税收法定呢？2000年我们出台了一个立法法，也就是1999年宪法修正案规定依法治国，出台了以后就把基本法律要求由全国人大立法，全国人大常委会是制定基本法律以外的法律，什么是基本法律呢？第八条里头又把有关财政税收方面的制度作为了基本法律，我们知道财政税收基本制度，像我们现在说的企业所得税、个人所得税，像这些税收应该是属于税收的基本制度。
我们2007年企业所得税的立法就是遵循的税收法定，我们知道是立法机关颁布的，现在的燃油税征收的话，你是在2000年以后，何况现在依法治国也是提升到了相当重视的高度，这个时候，如果说这个问题纳入人大，由人大来负责立法的话，我想那就对税收法制会有相当大的推动，如果仍就由国务院又制定暂行条例，就不能上升为法律。这里面又绕出另一个问题，人大的授权到现在是不是有效的问题，这个问题现在有人提出来，但是因为当时的授权过于概括，过于模糊，所以造成了后面一系列的弊端。
《立法法》出台以后，根据《立法法》的规定还应该采取进一步的措施来完善，授权也不应该是一个概括的授权，例如说你即使有必要授权国务院来制定税收方面的方案，也应该是就非税收要素进行微调，所以这个方面燃油税出台的话，还是要通过人大审议的过程，这是理想的。
我们知道国务院立法，实质立法的起草是由部门起草，这样它的民主性、参与性确实是大大折扣，透明度也不高，当然现在说公布这个草案要好一些，但是肯定不如全国人大常委会举行听证会更加公正，所以，这是目前来说，大家应该引起重视和疾呼的一个问题。你看我们这么多网民这么关注，不管有车还是没车，有车关心油价的问题，没车还关心环境的问题，这两个问题都能够通过公开的立法程序，能够把我的意见及时吸收到法律里头去，这个法律的品质肯定会有更大的改善，法制社会不仅仅是说法律，是依靠法律来制定法律，更重要的是良法，它的品质应该是优良的，应该是反映社会公平的理念。
征收额度应让税费相当 给消费者适当优惠
[主持人]:不管是通过国务院征求，还是最后纳入到人大的立法体系征求意见，真正要公布的时候，大家作为一个公民会提到一个问题，具体到底该收多少，这是一个非常具体的问题，从一个消费者的角度，您觉得什么额度比较合理？
[丁一]:税额我前面也提到，最好是让税费相当，你取消什么费，从目前看到的来说，可能取消的只是有两种，例如说养路费、公路的附加费、运输管理费，还有一个航道养护费，水陆的附加费，运输管理费之类的，对于公路的过路费、过桥费，因为我们在《公路法》里头，当时修建公路好多是地方政府承担的，而且当时提到了筹措资金的问题，一部分来源于财政，一部分来源于银行贷款，还有一部分来源于社会投资，这方面如果要还贷的话，已经投资建成了，收费是有依据的，他也是合理的，你不能随意取消。只能说是以后的公路建设，能不能从这个税收的方面筹集，加大财政的投入力度，或者说中央对地方转移支付的力度，这样将公路建设资金规范化，减少这个方面，再取消相应的收费，就说逐步缩小收费公路，大部分公路都是免费使用，这样可能就比较合适。
但从目前的情况看，过路费，过桥费可能一下子取消不了，但是收多少，如何收，还是要仔细斟酌的问题，不像有些地方说，一说税收还贷，不知道哪一天到底还完了没有，就一直收下去了。税费，如果把应该收的费用折合成要受的税来确定税率的话，这个可能是比较合理的。现在大家提到的税率有几种意见，如果说按照从价即征的话，就是在油价的基础上固定一个比例，这个比例可能有些人有几种意见，30%，50%，100%，从量级，就是每升油征多少税，1.5块，或者是2块。按数量才从量即征可能就没有什么关系，每升来征固定的量。
征多少到底合适呢？还是跟燃油税政策设计目标有关系，从目前的看，最好是不增也不减，还可以给消费者适当的优惠，根据长远的来看，国家可能通过税率进行适当的调控，例如石油资源短缺，可能石油税率减轻。
