内容摘要：作为地方税主体税种的营业税将改为增值税，征管部门也将从原来的地税局转变为国税局，地税系统的业务将萎缩。
按照计划，到2013年，“营改增”将继续扩大试点地区，并选择部分行业在全国范围试点。“营改增”的时间表与路线图已然清晰。一个可以预见的事实是，明年“营改增”在全国推开后，作为地方税务部门主体税种的营业税将改为增值税，征管部门也将从原来的地税局转变为国家税务局，地方地税系统的业务将面临极度萎缩后的尴尬。
面对这种“业务被架空”的尴尬局面，中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇在接受中国商报记者采访时表示，“营改增”是税制完善的需要，是促进经济结构调整的重要举措，所以，国地税的关系无论如何都不能影响“营改增”的进行。但是，在今年8月“营改增”扩大试点地区以后，一个迫在眉睫的问题是：如何解决国地税的分工合作难题。
对地税影响尚未显现
1994年分税制改革后，我国税务局系统被“一拆为二”，形成地税、国税之“双税衙”格局，一直延续至今。目前，我国现行税种共有24个，按照财政分税制的要求，将24个税种按照实际情况划分为中央税、中央与地方共享税、地方税三种。2011年，中国增值税和营业税相加占全国总税收的42.5%，而前者是国税的主要税种，后者是地方第一大税种。
从全国范围内看，绝大多数省份的营业税占地方税收的比重都较高，特别是东南沿海等经济发达地区服务业的占比更大。“营改增”后，如相关行业的税收征管相应地按税种划归国家税务局负责，那地方税务局何去何从必然要被提上议事日程。
施正文，著名财税法学家、中国政法大学财税金融法研究所副所长，他在接受中国商报记者采访时表示，从目前来说，“营改增”由于还处在改革试点推进阶段，对地税局的职能与管辖影响并不大。“目前还只是属于局部10个省市试点，随着试点范围逐步推广，这种影响会扩大范围，程度也会加深。但按照目前的速度，推广到全国还需要一段时间。”他表示。
尽管如此，他还是非常肯定地预测，等到“营改增”实现最终的目标——完全用增值税来替代营业税，并且依靠国税局来管辖和征税时，对各地地税系统的业务影响就非常大了。因为目前在地方特别是省一级系统中，营业税是其最主要税种，地税局所征收与管辖的其他小税种都不是很大。此外，房产税的开征还需要很长时间，上海、重庆两地的试点过程还非常漫长。所以说，地方税额在短时间内并没有较大的增长空间。
“在这样的背景之下，营改增当然就会对地税的影响非常大。”他表示。
地税国税合并是大势所趋
曾任中南财大外国财税教研室副主任的叶青在接受中国商报记者采访时表示，目前全国范围内营改增的大力度推广，使得地税机构职能进一步弱化，这给国税地税合并带来了契机。
“从两套税务机构分税种征收情况看，关税、消费税、从央企征收的所得税都成为中央财政收入，增值税、资源税、地方企业所得税是中央与地方共享税，归国税征收。地税部门征收的税种中，除营业税以外都是一些征管难度较大的零散税收，今年在全国范围内推行营改增又将使原本属于地方税收主体税种的营业税中的交通运输、金融保险、邮电通讯、房地产等‘收入大头’并入增值税，地方税收就更趋萎缩，改革时机显现。”他表示。
而从国地税分家以后的税收成本上看，这种合并也是势在必行。叶青表示，国地税分家至今已20年了，目前国税与地税加在一起的税收成本是20年前没分家时的一倍。
事实证明，我国是税收成本最高的国家之一。美国的税收征收成本占税收收入总额的0.58%，日本为1.13%，而我国已接近8%.
上述说法也得到了施正文的认可。他告诉记者，从长远来看，将来地税系统由于业务量锐减合并到国税局是件好事。
“从整个税收征管、将来完善或者改革的方面来看，目前我国国地税机构分设已经带来了很多负面问题，比如管辖交叉、管辖不明确给纳税人的税收登记、申报与稽查带来了很多重复与不便。此外，征管成本与纳税成本显著上升。所以，从某种意义上讲，即便”营改增“不推行，目前国地税分开运行这个机制产生的实际效果也是弊大于利。”他表示。
在施正文的眼中，随着改革试点的推进，问题就不再是国地税该不该合并，而在于怎样试点与如何扩大试点，怎样分行业与地区让改革最终完成，让这种合并进行得更加顺畅与合理。“国地税合并并不会影响到中央税收收入的完成。且从长远来看，这是我国税收系统改革的一大趋势，从正当性、合理性、科学性还是规范性上看都具备可行性。”
事实上，上述建议在目前“营改增”推行试点的10个地区也已经得到全面推广与落实。北京已经明确“营改增”后，企业原来在地税局缴纳的营业税改为在国税局缴纳增值税，交通运输业、部分现代服务业的纳税申报服务、发票供应服务、纳税咨询服务等涉税服务已交由国税部门负责。但城建税、印花税、个人所得税等地方税还需要在地税局缴纳。从目前开展试点测算准备工作的其他地区来看，也大多是国税部门负责。
“地方收入局”仍存争议
既然国地税合并是大势所趋。那么，怎样才能让这桩姗姗来迟的“联姻”更为科学有效呢？
叶青在采访中告诉记者，这种合并其实可以非常简单，地税部门的业务可以一分为二，一部分业务比如营业税改增值税后的业务合并给国税，同时，原来在地税系统收取营业税这部分员工也可以考虑合并过去。其次，一些与地方财政和地方收入有关的比如社保费、个人所得税与基金等地方税费可以合并到地方财政系统，与此相关的税务人员也可以一并安排过去。
“地方财政将来可以考虑设立一个类似‘财政厅下设的收入局’这样的机构，收取与地方有关的一些税收费用。如此一来，地税机关就能得以取消，从而降低此前的高运作成本，提高效率。此外，最关键的就是对企业和系统内人员的影响降到最低。”他表示。
有着类似思路的还有武汉大学税法研究中心主任熊伟，他告诉记者，就目前来说，国税合并到地税这个可能性目前已被排除，那么就只有地税合并到国税。与其合并倒不如考虑另外一种思路，就是不谈合并。地税仍然是存在或者换一个名字并到财政局去，作为财政局下属的专门负责当地财政收入如社保费、排污费等各种政府性基金征收的职能机构。
“这样，各地地税部门还是会存在，只不过它不一定非要称为‘地税局’，可以叫做‘地方收入局’。这样一来，既解决了地税的定位问题，也没有因为合并而影响到业务，原有的地税员工也没有受到影响，它还可以继续行使服务地方政府这项职能。”他表示。
与上述建议相比，施正文则有着完全不同的思路，他告诉记者，将来是不是应该把地税局改革为收费局存在，应该根据具体情况来考虑。
“目前地方社保有一半的额度是社保部门收取，另外一半是地税代收。如果将来地税局不存在，国税其实也完全可以完成代收任务，因为此前交由地税局代收是因为地税跟企业的联系比较多，对其情况了解，税收征管的机构、力量、层级与法制都很完备。由他来征收成本低，征收规范，效率高。而这个事情也完全可以由国税局来做。此外，我们目前在大力推行费改税，将来我们主张社保费改革为税，那更是应该由税务局来代收。”他表示。
此外，施正文并不赞成地税局业务减少后每个地方自上而下都要设立一个统一的收费局。他告诉记者，收费不像税收，它往往是各个部门根据实际情况收费，如果设立一个部门来收取各项费用显然并不合适，比如国土资源局对矿山的情况比较了解，对其他的收费并不了解。具体的办法应该是，对于部分行业与部分地区有收费任务重的情况，可以采取部分设立收费局的方式。
