2009年12月，媒体公布全国还有2万亿的支出需要执行，超过全年预算的四分之一，这在全社会引发了关于 “年底突击花钱”的大讨论。一方面是“没钱花”。随着改革与发展步伐的不断加快，各方支出需求都在加速攀升，财政在很多时候显得力不从心，收支矛盾尖锐；另一方面，“有钱却花不出去”，大量资金结余，不仅降低了效益，而且严重影响了财政管理的公信力。

　　但问题究竟出在哪里？穷省穷财政该怎么办？通过深入调研，采取点面结合的办法，对近年全国、全省（湖南省）支出进度和财政结余进行了认真研究，形成此报告，旨在用较短时间有效缓解湖南省支出进度不均衡的难题，并探索出一条推动预算管理科学化、精细化的新路子。

　　湖南省财政支出进度和结余资金情况

　　支出进度和结余资金是相互联系、彼此影响的两个方面，支出进度反映财政支出在年度中各时段的分布情况，是一个相对动态的概念；结余资金反映年末节点上尚未安排或未支付的资金，是一个相对静态的概念。两者必须联系起来进行分析。

　　全省财政支出进度

　　从2002-2009年预算执行情况来看，全省财政支出普遍前慢后快：一季度财政支出占全年的比重只有16%左右，二、三季度逐步回升，渐趋平稳，大致接近25%的均衡序时进度，到第四季度明显加快，基本都在40%以上，其中12月急剧增加，当月支出比重平均达到28.3%，是前11个月月均支出的3-5倍。

　　可见，全省各级财政支出前少后多、进度相差悬殊的趋势已经逐渐固化，成为年度预算执行的一种常态。事实上，近年来各省普遍存在上述问题。2005-2009年，地方一季度支出比重平均为15%，二季度为21%，三季度为24%，四季度为40%，其中12月份为25%。与我省趋势基本一致。可见这已不是某一时段、某一区域的临时性、突发性或一次性的偶发症状，普遍发生的问题就要从机制上找原因。判断这样的支出时序是否合理，关键要看它能否有效消化当年的财政支出，这就需要对年终财政资金结余情况进行深入细致的剖析。

　　全省财政结余情况

　　实行国库集中支付改革后，财政结余可以分为两大类：一是财政指标结余，即财政当年尚未下达给单位的指标；二是单位资金结余，即财政已下达指标但单位当年尚未请款拨付的资金。本文分析的结余资金涵盖了上述两个部分。

　　纵向来看，财政结余规模持续攀升，占支出的比重居高不下。

　　最近几年，湖南省经济快速稳定增长，财政增收能力不断增强，加之中央对中西部地区的转移支付力度持续加大，全省财政支出规模迅速扩张， 2002年到2009年增长了3.1倍，年均增幅达到22.5%。与此同步，全省财政结余数额也在逐年增加， 2002年到2009年增长了6.2倍，年均增幅达到32.5%，高出财政支出年均增幅7个百分点。

　　从财政结余占当年财政支出的比重来看，全省总体呈上升趋势，2002年还不到10%，其后明显提高，最高时曾经达到了20%，近两年虽然有一定起伏，但基本稳定在17%左右。

　　与中部六省相比，湖南省财政结余资金规模排名靠后。

　　2009年，湖南省财政结余占财政支出的比重为17%，在中部六省中排第4位，居江西（25%）、山西（23%）湖北（20%）之后。河南和安徽两省的比重特别低，分别只有6%和4%，经了解，这主要是单位结余指标管理模式的差异所造成。目前各地对国库集中支付单位当年未支付的结余指标主要有两种处理方式：一种是直接体现为当年财政结余；另一种是年终在财政总预算会计直接列支，同时挂暂存款、结转下年支出，次年单位支用后再冲销暂存款，这种方式实际上只是在帐面处理上减少了财政结余，并没有真实反映结余资金的全貌，也没有真正解决结余资金规模大的实际问题。我省和大部分省份都是采取第一种方式，而河南和安徽是采取第二种方式，因此，他们的结余资金情况与我省不具可比性。

　　全省结余资金的结构分析

　　要切实缓解财政结余居高不下的“老大难”问题，必须要对全省的结余资金进行全面、深入和细致的结构分析，从不同层面、不同角度准确把握阻滞资金拨付、造成资金结余的体制机制原因，并据此找准加快财政支出进度的办法和措施。

　　分来源来看，全省财政结余主要来自上级补助。

　　2009年，全省结转下年支出中，上级转移支付占56.6%，年初预算安排项目支出结转占16.9%，以前年度滚存结转占16.8%。

　　分科目来看，民生项目的资金下达情况相对较好。

　　从2009年全省财政结余分科目结构可以看出，结余资金中比重大的是其他支出、一般公共服务（主要是国土资源事务结转）、农林水事务（主要是水利建设支出结转）和交通运输等科目中的一些建设性项目。

　　医疗卫生、教育、社保等科目结余排名居中，但如果同时考虑科目间支出规模差异影响，我们用各科目结余占其可支配使用资金总量（即分科目支出数加结余数之和）的比例来分析，发现这些重点民生支出资金下达比例较高，说明发放到个人的民生补助基本做到了均衡支出。

　　分级次看， 省级比重大幅下降而市县比重呈上升趋势。

　　省级结余一直占全省的大头。近3年，省财政控制结余的措施取得明显成效，比重由2007年的59.7%下降至2009年的39.9%，两年降幅高达19.8个百分点。市县两级财政结余比重则明显上升，其中市级比重的上升速度明显快于县级。

　　省市县三级结余比重此消彼长，总额持续攀升的这种现象，充分说明要真正控制和消化结余资金，仅靠一级的努力还远远不够，必须要形成一体贯之、上下联动的工作合力。否则上一级消化的结余也会转变为下一级的结余增量，全省财政结余居高不下的状况依然难以改变。这就需要我们深入剖析造成这一现象的原因。

　　影响财政支出进度均衡性的原因分析

　　造成湖南省财政支出进度慢、后段支出压力大、年终结转数额多的原因错综复杂，但归根到底可概括为资金安排和资金拨付两个层面。

　　资金安排方面，主要从年初预算、上级补助、上年结余和超收安排四个财政支出的主要来源入手，从源头去寻找影响支出进度的症结所在。

　　一是年初预算到位率太低。湖南省的财力相当一部分依靠中央，2009年对中央的依存度达到62%。年初预算编不足，再加上部门预算利益格局固化，预算编制次序执行不严，“二次分配”资金规模过大，都在很大程度上导致了资金的集中拨付与滞留。

　　二是上级补助下达时间普遍较晚。 2009年中央四季度下达我省的资金约占全年的40%，其中12月份占全年的26%。可以说，中央12月份下来的钱，基本上是花不出去的。

　　三是结余资金统筹力度不够。该收回的没收回，该调剂的没调剂，该消化的没消化，依然是由单位自行安排，有的单位结余年复一年，越滚越大。

　　四是超收收入安排过于集中。由于当年超收要到年底才能较为准确地测算，加上还要履行报批手续，这块资金一般都只能在岁末安排，特别有的市县甚至集中在年底关账日开指标。指标单开了，但资金在单位根本无法形成当年支出，只能结转下年使用。

　　资金拨付方面，主要从资金链上财政、单位、银行3个节点来分析。

　　就财政而言，主要存在3个问题：

　　一是预算批复与执行脱节。现行《预算法》规定，预算年度采用历年制，即从公历1月1日起到12月31日止，而经各级人代会审核后的预算批复往往到了3-4月份，起码3个月时间差造成的支出进度滞缓甚至牵动全年。

　　二是专项资金分配下达流程多、时间长。很多专项资金分配程序十分繁杂冗长，先自下而上逐级申报项目、汇总审核，再自上而下分配资金、逐级转发文件，要经过多个部门、多个环节流转。在执行过程中，一方面，基层单位申报项目不及时，另一方面，上级部门审核过程长，提出方案迟，行文程序多，等所有流程走完已经接近年底了。特别是一些共管资金的分配，相互间的衔接配合也会直接影响资金下达时间。

　　三是基层国库资金占用情况严重。当前各地经济建设任务重，财政筹资压力大，为确保各项工程顺利实施，很多地方往往通过财政借款暂时弥补产业发展、城市建设、基础设施等资金缺口，从而大量占用国库资金，导致很多正常的财政支出无法得到及时安排。

　　此外，部分非税收入“上年收下年支”的管理体制、据实结算事项必须年终列支、财政专户支出列报欠规范等，也影响了预算执行的进度。

　　就单位而言，有的 “重预算，轻执行”，总是千方百计多争取资金，但对财政资金使用的方向、进度和效益等关注较少。有的长期形成“日常挂账、年底结算”的消费习惯，这在基层尤为突出，有的财务管理不规范，会计处理不及时。

　　就银行而言，代理银行是否具有足额的清算资金，是否具有先进的资金汇划系统，财政与银行的票据传递是否快捷以及业绩考核奖励制度等等，也在一定程度上影响支出进度。

　　综上所述，“不均衡、结转多”已经成为当前财政支出进度的突出问题，造成这一现象的原因是多方面的，从制度设计到实务操作，从收入入库到支出安排，从财政部门到预算单位，方方面面都牵涉其中，但是最主要的原因还是当前预算管理时效与分税制财政体制“大上大下”的资金流动不相适应。中央与地方的收支关系就如同一正一反两个“三角形”，收入关系如“倒三角”（大头在中央），支出关系如“正三角”（大头在地方），越到基层对上级补助的依赖程度也就越高。两个三角体制的运行、“大上大下”的资金流动必然对财政管理时效提出快速、准确的高要求。但事实上，就是很多地方年初不知道全年有多少钱可以花，不敢花钱；年中想花钱时却又由于资金调度困难，再加上较为普遍的国库挪用占用现象，往往导致无钱可花；到年底有钱花了，但由于太过集中，就算突击花钱也花不出去。这种状况，随着财政收支规模的扩大，如果再不及时采取强有力措施，将会愈演愈烈，特别是越到基层，情况越严重，但相反，只要措施得当、落实得力，改进的成效也会立竿见影。

　　加快财政支出进度的措施建议

　　结合研究分析情况，我们认为，要解决这一问题，必须坚持预算编制和预算执行两手抓。归纳起来就是三个字，一个是“早”，即专项资金早研究、早下达；一个是“足”，即科学合理调度资金，确保各级充足的资金流；一个是“匀”，即各口资金下达要统筹协调，尽量做到均衡有序。按照这一思路，建议中央、省级和市县3级上下联动，从以下12条措施着手改进：

　　对中央提出加快资金下达的3条建议

　　▲提前告知的固定补助事项在上年度第四季度前通知地方，并在当年第一季度预拨。

　　▲转移支付尽量在第四季度之前下达。

　　▲结算补助项目一律提前到年中安排。

　　在省级采取强化预算管理的8项措施

　　▲年初部门预算尽量打实打足。研究修订完善基本支出定员定额标准。

　　▲上年10月底前提前告知市县固定补助事项，重大民生事项实行提前预拨。

　　▲专项资金实行严格的限时办结机制。确保中央专款在收文10-30个工作日内下达，年初预算的共管资金在9月底前全部拨付。

　　▲建立预算偿债准备金，降低财政风险，减少当年财政结余。

　　▲结余资金实行专门审核、专门下达。年初部门预算结余，一律扣减10%。

　　▲建立预算执行情况定期通报考核机制。

　　▲进一步完善国库资金调度机制。

　　▲坚决制止并纠正基层国库资金违规垫款行为。

　　对市县建立三项支出进度挂钩奖惩制度，即专项资金分配与对应科目的上年执行情况挂钩。均衡性转移支付与上年度支出进度挂钩。资金调度与上年度支出进度挂钩。