政府与企业税务筹划

　　企业税务筹划是一项合法合理行为，在为企业带来节税利益的同时，也有利于国家通过税收优惠实行经济调控目标的实现，更有利于培养企业的纳税意识，促进依法治税。因此，作为政府应积极支持引导企业的行为。当前，面对纳税人税务筹划的呼声，我国政府在其中扮演了双重角色：一方面，直接插手企业涉税事务，极大地制约了企业自主进行税务筹划的积极性和能动性，在某种程度上使我国税收“人治”现象“火上浇油”；另一方面，缺乏对企业税务筹划的宏观管理和微观引导，监管不力，导致企业税务筹划常常走“歧途”。这种现象也可归结为政府在税收征管方面的“越位”与“缺位”问题。如何解决这两大问题是本文探讨的目的。

　　一、完善税收法制，界定政府的治税权力

　　依法治税是企业进行税务筹划的前提。在一个法治程度差的治税环境中，纳税人自然会为争取税收利益而会“想歪方，走斜路”，甚至于依仗某些政府官员的庇护而大肆侵吞国家税款。有了如此的“保护伞”，企业也就懒得劳神费力进行税务筹划了。相反，在一个税收法治化环境中，纳税人想要获得税收利益除了依法进行税务筹划、事先选择税负轻的经营行为外别无他法。

　　依法治税在我国强调多年，但效果并不明显。人们往往把原因更多地归结为纳税人的纳税意识不强，并由此认为，实现依法治税的关键是提高纳税人的纳税意识。事实上，依法治税是由征税主体与纳税主体这两个因素决定的。依法治税不只是对纳税人的要求，更重要的是对政府及征税机关的要求。如果政府本身不维护税法，“上梁不正下梁歪”，谈何依法治税？若征税主体公正廉洁，真正做到依法征税，纳税人的纳税意识和观念问题是不难解决的。

　　近年来，地方政府越权干预税收征管成为依法治税的最大障碍。不仅违规涉税文件层出不穷（98年的税收执法检查共查出与国家税法不符的涉税文件1103份，其中，地方党政或其他部门的文件1048份，占95%），而且地方政府税收犯罪有越演越烈之势。从近年我国查处的多起税收大案来看，其共同特点是：在地方“本位主义”的幌子下，一些地方政府、党政干部介入企业税务，不但公然保护、纵容偷税犯罪分子，而且与犯罪分子相互勾结，甚至蜕变为犯罪的策划者、组织者，令人触目惊心。这些行为不仅给纳税人以政府行为不公平、不廉洁形象，助长了社会偷逃税之风，而且使得一部分纳税人心理上存在不平衡而不愿据实纳税，也极大地影响着纳税人税务筹划的积极性和主动性。

　　造成这一问题的原因：一是我国没有《税收基本法》，政府在税收管理中的权力与义务缺乏具体的法律界定，尤其是治税权力边界不清，导致滥用权力，“以言代法”、“以权代法”，越权减免等现象频频发生。二是多年来我国税法宣传对象主要是纳税人，而忽视了对政府官员的税收法制教育。政府官员习惯于要求纳税人依法纳税，而对自身有什么权力和义务，如何正确地行使权力、履行义务，并不十分清楚。

　　因此，必须尽快制定《税收基本法》，对各级政府的税收管理职权要明确加以法定，做到有法可依。政府官员应主动深入学习税法及税收相关法律，大力破除人治、“权治”观念，牢固树立依法治税、依法行政的观念，在法律规定的职权范围内活动，不得超越职权或滥用职权，否则要追究法律责任。

　　二、贯彻税收法律主义，建立以税收征管质量为主的考核体系

　　企业进行税务筹划的正当权益要得到各级政府和税务部门的认可和支持还取决于政府是否以税收法律主义为原则指导税收征管工作。税收法律主义认为，税务部门征税必须以法律而不是以任务为依据。长期以来，我国税收计划的编制大多采取按上年完成的收入基数加上计划期增长量来确定的。并以这一计划指标的完成情况作为政府对税务部门考核的主要依据。各级税务部门在完成收入任务的压力下，不惜践踏税法，无视纳税人的合法权益，收过头税，对纳税人的税务筹划横加指责的现象时有发生。这可以从以下税务行政案件的统计数据中得到映证：1999年，税务部门的败诉率为66%（远高于全国行政机关40%的平均败诉率）。2000年的情况更加严重，败诉率上升至82%.依法治税强调的是对税法执行的考核，因而税收工作的评价应当是以税法是否被准确地执行作为主要的考核内容。为此，政府建立以税收征管质量为主的考核体系，建立一套科学的考核指标（如税务登记率、纳税申报率、错征率、漏征率、行政复议改正率、行政诉讼败诉率等）来评价税收征管质量及税法执行情况，已迫在眉睫。

　　三、政府切实转变职能，为企业税务筹划提供一个独立的空间

　　企业开展税务策划有两个必备的体制性条件：企业自身利益独立化和法定范围内企业经营行为自主化。其中，前者是构成企业税务策划行为动机的动力机制；后者则构成企业税务策划行为方式实现的保障。企业减轻税负的方式要达到税务策划的层次，要求国家与企业之间的利益关系规范化，即国家不能随意侵占企业利益，企业亦不可以偷逃抗欠等非法手段来减少国家税收。如果国家与企业间利益混杂，企业税务筹划就没有存在的必要；如果企业行为不能自主，企业的税收筹划也没有存在的可能。

　　因此，政府希望借助于企业进行税务筹划实现其各项政策意图，调节经济的目标要想得到实现，不能单纯从放权让利入手，而应进一步深化经济体制改革，理顺政企关系，彻底扭转政府对企业干预的传统做法，按市场经济要求改组改革企业尤其是国有企业，使“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度能真正建立起来。

　　四、政府部门应强化对企业税务筹划的宏观管理

　　企业税务筹划行为关系到国家正常的税收收入，也影响治税环境的好坏。若缺少宏观引导和监督管理，其税务筹划行为极易偏离方向，发生扭曲。因此，政府有关部门必须加强对企业税务筹划行为的引导和管理。

　　1.将税收优惠上升到税式支出的高度加以管理。使纳税人税务筹划得以开展的税收优惠是政府为达到一定经济社会目标而制定出的减轻特定纳税人特定纳税义务的特定条款，是税收调控手段的重要组成部分，其目的在于弥补和矫正市场缺陷，增进经济效率。但它终究会造成对税法统一性和公平性原则的否定与破坏，所以，对税收优惠政策的推行，应存在一个有效度的界限。税收优惠政策的推行，既会带来社会效应的增长即边际收益，也会产生自身附带的机会成本的提高即边际成本，当二者趋于相等的时候，就应重新审视税收优惠政策存在的必要性。

　　对此，政府一方面应对税收优惠成本收益予以量化，建立起税式支出制度，加强对税收优惠的管理。通过税式支出预算，对其成本规模进行预算控制，以接受国家立法机关的监督。另一方面，应制定相应的税式支出管理法，明确税式支出手段、方法及具体条款的适用范围、时空限制，使税式支出更为科学和明晰，以达到避免税收优惠规模失控，确保国家财政收入，真正贯彻政策调控的目标。当前具体操作中应逐步消除“普惠制”色彩的条款，缩小无条件优惠范围，扩大有条件、有针对性的优惠领域。

　　2.加强对企业税务筹划的法律规范。成功地实施企业税务筹划需要对税收法律、政策有全面深入的理解，而想要“吃透”烦杂的税制并不是一件容易的事情。事实上，在对“税务筹划”的认定上征纳双方往往会出现分歧，企业认为是“节税”筹划，而税务机关则认定是避税甚至是偷税，如转让定价策略、费用扣除等问题，各说各有理，极易发生税务行政复议和诉讼。而在复议和诉讼过程中，因缺乏具体可操作的法律依据，致使最后的判决、裁决难以使双方信服。因此，必须通过法规对相关税法的模糊或不明确之处进行规范，给税务部门、税务代理机构、企业提供一个判断是否属于正确筹划的标准，以积极引导企业和税务代理机构的筹划行为，避免因对税法的随意理解而使税务筹划偏离税法制定的初衷，减少国家税款的非正常损失。

　　此外，国家也应通过法律责任的追究加强对税务代理机构行为的约束。企业通过税务代理机构进行的税务筹划若发生了严重的违法行为，除企业受到严厉惩处外，税务代理机构受影响的不应仅仅是信誉，更应承担相应的经济责任和法律责任，只有这样才能增强其依法筹划的自觉性和主动性，尽最大可能为企业提供合理、合法的税收筹划。

　　五、加大对企业税务筹划行为的日常监管力度

　　在我国税收征管实务中，存在着不少税收监管薄弱甚至是“真空”地带，不少企业在涉税事务上造假有时如“天马行空”无人过问。要避免企业税务筹划走“歧路”，主管部门应采取如下思路对筹划主体实施严格的日常监管。

　　1.应建立起与税务专家、代理机构和纳税企业间定期的联系机制。政府可以主动出面组织相关人员以研讨会、听证会等方式交流、商讨，广纳多方意见与建议。这种做法不仅有利于使征纳双方保持良好的信息沟通和融洽的关系，增加税收征管透明度，建立信息传导与反馈机制，加强对筹划的监督管理；而且由于“第三者” 的介入形成对企业和政府行为的并行监督，使双方能理智地采取合作态度，在法律规定范围内，恪守各自的权利和义务，有助于税法公开、公正、确实地执行。

　　2.切实加强对纳税企业和税务代理机构的日常监管。平时广泛地收集和积累与税务相关的尽可能多的企业资料，并加以认真分析和研究，这样做一方面有利于发现企业不合法的纳税事务，及时地加以制止和纠正；另一方面也有利于规范代理机构的代理行为，提高其为税收征管服务的能力。

　　3.严厉控制和打击假借税务筹划之名进行的避税行为，防止税收筹划扭曲变形。企业财务人员，税务代理等中介机构，因直接受雇于企业、服务于企业，为其自身经济利益着想，极易在税收筹划掩护下图谋避税，对此应严加防范，至于越出法律规范的偷逃税行为，政府应态度明朗，严惩不怠。只有如此，才能支持真正的“节税”筹划行为，引导税收筹划向着健康、规范的方向发展。