费与税的比较分析及改革思路

　　税与费作为两个不同的分配范畴，在经济领域发挥着各自的功能，但由于多种因素的相互影响，我国的收费已成为概念模糊，界限不清的混合体，表现在收费的主体、收费的项目以及收费的标准上随意性较大，各种各样的乱收费五花八门，失去了收费应有的作用。出现了“税硬税软，以费挤税”的现象。严重扰乱了国民收入的分配秩序，正确认识税与费的差异，积极推进税费改革，对规范政府收支、促进企业进步和农村经济发展具有十分重要的现实意义。

　　一、费与税的比较分析

　　税收是国家为了实现职能，凭借政治权利，通过法律秩序，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。收费是指行政事业单位提供公共产品、服务或赋予某种权利而向直接受益者收取的费用。税与费是两个不同的分配范畴，既有共性也有差异。 

　　（一）费与税的共同点

　　税收与收费作为分配范畴都是国家政府取得收入的重要手段，两者的主体均为政府及其授权单位，是政府参与社会产品分配的一种方式。两者都以国家形式社会管理只能为前提，都是国家调节经济的一种手段。世界上许多国家都用税收与收费来调节分配。1985年-1995年间，欧盟15个成员国收费人占GDP比重，除西班牙、爱尔兰、、英国外的12个国家都是增加的，其中奥地利1995年增加到5%。我国的收费收入占GDP的比重，根据官方的估算，约为6%-10%左右，也有人认为这一比重达到14%。税收占GDP的比重，税负高的国家占到35%左右，如1996年，瑞典37.17%，法国38.83%，意大利40.67%，荷兰42.6%。中等税负国家一般为20%左右，如1996年泰国16.91%，韩国18.26%，马来西亚20%。我国税收收入占GDP的比重相对较低，1996年为10.8%，1997年为11.01%）

　　（二）费与税的区别

　　1、两者的性质不一样。收费一般具有补偿性，税收具有无偿性。税收一般是国家不付任何报酬而取得的，国家征税之后，也不将税款直接归还给原纳税人；而收费一般来说具有有偿性，一方面指政府的收费行为与提供热顶的服务相对应，即国家收费后，应该向付费人提供公共产品、公共劳务或者提供某中权利，另一方面指国家收费后，应该将费的收入用于原付费人或某一特定的付费群体，在使用对象上有明显的限制。

　　2、两者的使用范围不一样，收费具有局限性，税收具有普遍性。收费具有直接受益的特点，其范围具有较大的局限性，收费的对象往往与特定人群或单位有关，即享用政府提供的公共产品、服务或使用政府赋予某种权利的单位或个人应该向政府交纳一定的费用，费用的多少与其获得公共产品服务或使用某种权利的种类及数量具有对应关系。政府收费的目的是用来弥补提供公共产品、服务或赋予的某中权利的单位和个人就不需要向政府交纳该项费用。税收是按照法定的、统一的标准和程序普遍征收的，反是负有纳税收入，具有较强的普遍性。在适用范围上税收要比收费大得多。 

　　3、两者的用途不一样。收费的使用具有明显的对应性，而税收的用途具有明显的广泛性。收费是就特定对象为满足特定需要而收取的，基本上具有对等补偿性质，即收入与支出是直接对应的。收费的用途是用语弥补所提供的公共产品、服务或赋予某中权利的成本，如航道养护费主要向过往船只收取，同时这比费用又主要用于航道养护支出。而税收则不同，政府在安排税收支出时，一般不受税款来源的影响，面向全体居民受益或关系国计民生的公共事业，用途比较广泛。

　　通过费与税的比较。我们可以看出，税收是国家财政收入的主要来源，是实现国家职能、贯彻国家政策、调控经济的重要手段。收费只是国家财政收入的一种补充，在国家财政收入中占辅助地位。世界上绝大多数国家的财政收入90%来自于税收，收费收入只占财政收入很小一部分，根据美国国会预算办公室吉姆.考利的介绍，美国的财政收入中90%来自税收，7.1%为补偿性收费，2.8%为政府提供某种服务而向企业收取的费用。但是，税收和收费都是政府收入的必要形式，不能片面地肯定一个或否定另一个。收费作为一种分配范畴，在某些领域仍然发挥调节作用。“费改税”并不是全盘否定收费，更不是把所有的收费改为征税或取消收费。据意大利TORINO大学教授乔吉尔.布拉希说。欧洲越来越多的国家通过收费来增加收入来源，收费收入占GDP的比重在逐年上升。我国在80年代初期，全国只有为数很少的收费收入，主要有养路费，育林费和中小学学杂费等，年收费额约为100亿左右，只占当时预算内收入的10%左右。但是随着社会经济各种情况的变化，一些地方和部门擅自扩大收费范围，胡乱收费。有关部门统计，截至1997年底，全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个，全国各类部门基金有421项。其中经国务院、财政部批准的基金仅46项，其余均为省级政府和中央各有关部门自行设立的。2）省级以下的收费项目更是难以计算，远远超过了我国现行税种的数量，税费的地位发生了严重变化。以1995年为例，当年税收收入6038亿元，占GDP的10.33%，而各项政府收费约为8706亿元（预算内502亿元，社会保险费收入2231亿元，预算外3843亿元，制度外约2000亿元）占GDP的14.89%，政府收费约相当于税收的1.44倍。3）出现了税小费大，主辅移位的现象。收费的膨胀，严重蚕食税基，分散了国家的财力，削弱了国家宏观调控的能力，影响资源的合理配置，加重了企业和个人的负担，阻碍了经济的发展。很显然如此混乱的收费局面，已完全不能适应建立社会主义市场经济的要求，实行一系列取消乱收费，正本清源，分流归位的税费改革十分必要。

　　二、税费改革的基本思路

　　现实生活中，凡涉及既得利益的改革举措，都会遇到相当大的阻力。税费改革是一项复杂的系统，涉及到各方面利益的调整和重组，切不能操之过急，我们要以积极稳妥的精神，按照现代市场经济的导向，在对现有收费进行清理整顿的基础上，理顺分配关系及相关的社会经济关系，建立适应社会主义市场经济发展要求的，以税收为主、收费为辅的收入分配体系，从而大大提高政府资金分配与运行的规范性、合理性个资金使用效益，从根本上减轻企事业单位和人民群众的负担，促进国民经济持续快速健康发展。

　　（一）加大清理力度，继续全面整顿各项不合理收费

1998年以来，在党中央、国务院的统一领导和部署下，从上到下进行了收费整顿，取得了初步成效。但由于收费规模大，项目多，涉及部门广，不合理收费现象依然存在，为此，我们要全面清理整顿涉及企业的各项收费，落实各项收费的减免政策，为国有企业三年解困创造更为宽松的环境；坚决制定向外商投资企业的各种乱收费，降低收费标准，控制房地产价格不合理上涨；要清理整顿涉及汽车的各种收费，减轻车主负担，启动涉农收费的清理整顿力度，切实减轻农民的负担，增加农民的有效需求，加快农村经济的发展。

　　（二）建立健全收费的法律、法规制度和监督体系

社会主义市场经济是法治经济，法律制度是发展社会主义市场经济的根本。我国的收费秩序很混乱，费税格局严重失调，与缺乏法律制约有着很大的关系。为此，我国要在充分调查论证的基础上，尽快颁布《政府基金和收费法》，以法律和法规的形式，规范各种收费的立项审批、收支管理、监督检查和违纪处罚。对现有的收费、基金区别不同类别和不同情况，采取“一清、而转、三改、四留”的办法进行改革，以实现税费改革的分流归位。“一清”是指在全面清理整顿的基础上，取消不合理收费项目。“二转”是指将一些不再体现政府职能、可以通过市场形成的收费，转为经营性收费。“三改”是指将一部分体现政府职能、具有税收特征的收费改为征收相应的税收。“四留”是指对少数确需保留的规费，继续予以保留，实现规范化的财政管理。

　　（三）进一步完善税收制度，重构税费制度

　　1、开征社会保障税，建立社会保险基金。

　　面对人口老龄化的现实，世界各国都在进行社会保障制度的改革，但归结起来筹集社会保险费的方式一般有两种：第一种是由社会保险机构根据各个社会保险项目单独确定保险费率，分别征收、经费来源独立、专款专用。这种方式的缺点是互助性差、支付风险大。第二种是将若干社会保险项目的费率合并，开征社会保障税。这种方式利用了征收个人所的税的程序，有利于降低征收成本，保证收入及时入库。据国际货币基金组织不完全统计，目前开征社会保障税的国家有80多个，在法国、西班牙、巴西等国已成为第一号税种。我国社会保障采用统筹缴费的方式，属于地方规费范畴，缺乏应有的法律依据。通过开征社会保障税，为筹措社会保障基金提供稳定、可靠的资金来源、防止社会保障支付风险。 

　　2、加强环境保护，开征环境保护税

　　环境保护是人类社会经济可持续发展战略的重要组成部分。世界银行专家早在1991年出版的《世界税制改革的经验》一书中就建议发展总国家“针对环境的破坏征收环境税”。我国现行税制改革和收费制度中，在税收的优惠和征收排污费等方面，也体现了保护环境的改革精神。但随着社会经济的发展，这些政策规定在保护环境方面所发挥的作用是远远不够的。现行税制中缺少以保护环境为目的，针对污染环境的行为或产品课税的专门税种。税收对环境保护的作用主要依赖于分散在某些税种中的税收优惠措施。这样既限制了税收对环境污染的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收来源。因此必须重新审视各种环保收费，开征环境保护税，合理设置环境保护的税收和收费体系。

　　3、重新调整农业税制，降低农民负担

　　多年来，我国的农业税制始终遵循税负从轻的原则，实行稳定负担的税收政策，农业税的平均负担率逐年下降，原规定税率15.5%，实际平均税负不足3%。但一些地方为了满足政府日益增大的财力需要，既向农民征税，又向农民征费。除了农业税、农业税附加、农村特产税外、地方的噶中统筹、提留、集资项目繁多，农民不堪重负，严重挫伤了农民的生产积极性。农业税制的改革应借鉴历史上的“一条鞭法”和“摊丁入亩”的经验，将农村现行的按常年产量课征的古老农业税制改为按销售农产品收入的课征制，将农村的各种附加、基金以及“三提五统”并入该税种，在不增加农民总体负担的基础上，重新设计税率，使包括农业在内的各产业均实行统一的销售税制，杜绝涉及农民的乱收费现象。

　　4、增加资源税税目，提高资源税税率

　　现行资源税主要对矿产品征收，征税范围不宽，而涉及资源方面的收费项目却十分繁杂。包括：矿产资源补偿、水资源费、渔业资源增值保护费、村业保护管理费、村地保护费，无线电谱资源占用费等与资源开发和保护相关的收费项目。应扩大资源税的征收范围、增加资源税目，把这些收费列入资源税统一征收，促进国家资源合理有效地开发和利用。 

　　三、税费改革的反思：规范政府收支机制

　　我国的收费膨胀，与政府收支机制不规范、政府职能不到位有着深刻的关系。我们在进行税费改革的同时，也应该规范政府收支机制。我国现行的收费体制是一种利益驱动机制，收费与地方、部门、单位甚至个人利益有着密切的联系。收费越多，受益就越大。一些地方政府、部门的领导急功近利、盲目上项目，资金不足便以收费的方式筹集，形成大量重复建设，造成资金的巨大浪费。我们要抓住政府收支的新机制，规范政府的收支行为，将政府的全部收支由财税部门统揽，收支全部纳入预算，实行预算管理，接受各级人民代表大会的监督，确保政府各项职能的实现，为治理收费膨胀创造良好的制度环境。