关于推行税收执法责任制的几点思考

    摘要：文章在详细阐述了税收执法责任制的内涵之后，仔细分析了推行税收执法责任制的现实意义，指出了推行税收执法责任制应发挥的作用和应注意的问题。

    依法治税是新时期依法治国方略的重要组成部分，也是新时期做好税收工作的基础和灵魂。推行税收执法责任制是规范税收执法行为、实现依法治税的重要举措。但是，各级税务机关对税收执法责任制的理解存在很大分歧，各地推行的税收执法责任制也各不相同。本文试从税收执法责任制的内涵入手，对税收执法责任制的渊源和概念、对推行税收执法责任制的实践意义和相关问题作些尝试性探讨。

    一、税收执法责任制的内涵

    （一）税收执法责任制的演变过程

    改革初期，邓小平同志通过对原有的政治体制中的一些弊端的分析，就明确指出要建立和加强责任制。他说：“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。”“现在，各地的企业事业单位中，党和国家各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置以后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制”（《邓小平文选》第二卷，第150——151页）。这是对包括行政机关在内的国家机关提出的普遍要求，也是我们党在新时期最早提出责任制问题。随着改革开放的深入，党中央和国务院以正式的文件对建立和推行行政执法责任制提出了明确要求。1996年，江泽民同志在党的十五大报告中提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本策略……一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。” 金人庆同志在2001年8月1日的全国税务系统依法治税工作会议上指出依法治税需要建立和完善执法责任的考核机制，正式将推行税收执法责任制摆上重要日程。2001年11月20日，国家税务总局发布了[2001]126号《税收执法过错责任追究办法（试行）》、[2001]127号《关于全面推行税收执法责任制的意见》和[2001]130号《税务人员执法资格与执法能级认证暂行办法（试行）》三文件，拉开了全面推行税收执法责任制的序幕。

    （二）税收执法责任制的概念

    税收执法责任制是指依据国家税法及其相关法律、法规，界定税收执法机关和执法人员的执法主体资格，明确执法责任，规范执法程序，并通过考核执法质量和追究过错责任，从而有效地监督和规范税收执法行为，保障税收管理相对人的合法权益的一种执法监督制度。

    （三）税收执法责任制的理论依据

    我国《宪法》第十三条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法制国家。”《宪法》作为我国的根本大法，是推行税收执法责任制的理论基础，江泽民同志在党的十五大报告中关于执法责任制的论断，是推行税收执法责任制的理论依据，国家税务总局的[2001]126号、127号和130号文件精神，为税收执法责任制推行作出具体实施方案。

    （四）税收执法责任制的目的

    推行税收执法责任制，目的就是要通过内部约束，有效监督和规范税收执法行为，促使税务工作人员依法履行职责，提高税收执法效率，促使税务机关做到选贤任能，扬善惩恶，尽可能把问题消灭在行政纪律范围之内，避免其触犯刑律。因此，税收执法责任制表面上看去非常苛刻，对法律没有规定的的事项都作出了非常详细的规定，似乎不近人情，但实质上它是一种保护干部爱护干部的制度。

    （五）在税收执法中所处的位置

    依法治税是税收工作的灵魂，而税收执法责任制是依法治税的关键所在，只有建立和推行税收执法责任制，严格实施考核评议制和过错责任追究制，才能强化税收执法人员的责任，提高执法人员的素质，规范税收执法行为，推进税收法制化进程，才能真正使依法治税工作落到实处，使依法治国的战略得以实现。

    二、推行税收执法责任制的现实意义

    1、社会主义市场经济发展的客观需要。社会主义市场经济从一定意义上说就是一种法制经济，现代法治讲求权力与义务的对应，市场经济不仅要求作为市场主体的企业要依法经营，规范自己的行为，而且更要求政府依法行政，为市场主体建立公平的市场环境。作为行使税收执法权力的税务机关及其执法人员，更应该严格税收执法，充分发挥发挥税收的调控作用，但是目前，我国还处于经济转型期，转变政府职能还有一定难度，这就要求我们通过制定严格的执法程序等制约措施，减少不依法办税的可能性和执法的随意性，保证税收执法行为的合法公正。

    2、依法治税的必然要求。从依法治税的现状看，执法的随意性是当前最迫切需要解决的主要矛盾，规范税收执法也就成为当务之急，有了执法责任制，岗位职责和工作流程将会被严格的界定，执法工作会少留和不留空白，同时，严格的责任追究制度会使会使税务执法人员在工作中产生不同程度的紧迫感和危机感，从而增强他们工作的主动性和责任感，使我们从以前的通过监督发现问题转变到通过监督预防问题，使税收执法行为在事前、事中、制后都能受到约束。

    3、税务人员自我保护的客观需要。税务机关作为国家行政系统内重要的执法机关，必须依法行使人民赋予的权力，法律法规没有授权的，税务机关无权行使。税务机关执掌国家税收大权，很容易受到不法分子糖衣炮弹的攻击，如果不加强权力制约和监督，南宫税案、金华税案的悲剧难免再出现，本着依法征税、爱护干部的原则，税务机关建立和推行执法责任制是非常有必要的。

    三、推行税收执法责任制应发挥的作用

    1、税收执法责任制的推行，使提高自身素质成为一种自觉行动。此前，由于缺乏科学、有效的考核、制约机制，相当一部分国税干部觉得，干多干少一个样，干好干坏一个样，少数人不讲学习讲玩乐，不钻业务钻门子，不精税法精牌技，以至于自身素质不高，执法水平低下，既影响了工作，又损害了形象，税收执法责任制的推行，较为详尽地界定了各个执法岗位的工作职责和工作规程，并对不按规定履行执法职责或者违反执法程序的行为予以责任追究。这就使得许多“东郭先生”感到日子不好混了，潜意识里有了“提高素质，保住饭碗”的危机感和紧迫感，“学业务、比技能”的积极性和主动性有了明显增强。

    2、税收执法责任制的推行，使提升税收征管质量找到了最佳途径。通过推行税收执法责任制，广大国税干部的法制意识、程序意识和责任意识明显增强，系统内初步形成了执法讲依据、工作依程序、办事论责任的良好风气，有效地促进了整个税收征管水平的提高。

    3、税收执法责任制的推行，使整个执法监督工作更为坚强有力。由于以税收执法责任制为主体的监督制约机制的建立和逐步完善，税收执法人员的法制意识不断增强，税收执法过程中“重实体轻程序”、“简单执法”、“随意执法”的现象明显减少，税收执法人员的执法行为越来越规范，税收执法工作的整体水平越来越高，

    4、税收执法责任制的推行，使执法与服务的关系得到有机融合。此前，一些国税干部把纳税人当成单纯的管理对象，在为纳税人办理涉税事宜时，推诿扯皮、态度生硬、作风粗暴，少数基层单位仍存在着“门难进、话难讲、脸难看、事难办”的现象。推行税收执法责任制后，广大国税干部特别是税收执法人员普遍意识到，现在再像过去那样不行了，因为税收执法人员的执法行为不仅要经得住国税机关内部的日常监督和定期考核，还要接受广大纳税人和社会各界的外部评议，如果在为纳税人办理涉税事宜时效率不高、态度不好、服务不周，就很可能在外部评议中　“亮红灯”，业务素质再高也会因此大打 “折扣”。观念一变，气象更新，目前，文明办税、诚信服务在税收执法工作中蔚然成风。

    四、推行税收执法责任制的两点要求

    （一）建立相关的配套制度。首先要建立税务行政管理责任制。对不受税收执法责任制制约的一部分行政工作人员，要建立行政管理责任制，将税务机关内所有的人员纳入监督管理范围，对所有人员的违规行为进行责任追究，避免执法人员产生不平衡心态，使税务行政执法责任制顺利健康的推行下去。

    其次要建立健全岗位职责、工作流程、考核评议和过错追究。岗位职责是将税收征管流程中的征、管、查等执法工作，细化为具体执法岗位，依法确认执法岗位、职权责任和具体标准，它是推行税收执法责任制的基础。工作流程就是执法人员屡行岗位职责必须遵守的规定和操作程序，它是推行税收执法责任制的关键。考核评议是通过内部考核、外部评议执法人员的执法行为，以执法质量作为奖惩依据的评价方法，它是推行税收执法责任制的手段。过错追究是对因过失或故意造成税收执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理，它是推行税收执法责任制的保障。

    （二）切实抓好落实。一是要坚持统一领导、分级管理。执法责任制的实施，由各级税务机关负责法制工作的机构负责日常工作并牵头组织进行，对推行税收执法责任制中重大问题和涉及对执法过错人员作出经济惩戒、行政处理的决定，由局长办公会议集体审议作出，由人事、监察、财务等部门按照职责分工具体实施。二是做好宣传发动，积极组织广大税务干部认真学习有关部门法律知识和规章制度，让税务执法者认识到推行税收执法责任制实质上是一种从内部保护和爱护干部的举措，赢得大家的支持，确保税收执法责任制的顺利推行。三是在推行税收执法责任制的过程中，应当坚持公正、公开的原则，坚持权责一致的原则，坚持监督检查与改进工作相结合的原则，坚持积极稳妥、奖惩并举的原则，根据税收执法责任制的要求，合理设置执法岗位，明确分解执法权力，严格岗位责任，将具体的执法职责、执法权限细化到每一个执法岗位，量化到每一个执法人员，并抓好对税收执法运行的事前、事中、事后三个阶段的有效的监控。四是重点抓好责任追究，切实做到有错就改、有错必究。在进行责任追究的过程中，要本着教育的原则，既不能有责不究，放纵自流，也不能为追究而追究，想方设法加重责任。在做出责任追究决定以前，要收集到准确、可靠翔实的证据，既要收集对责任人不利的证据，又要收集对其有利的证据，还要听取责任当事人的陈述申辩，然后才能做出决定，使处理决定建立在事实清楚、证据充分、处理依据正确的基础上。责任当事人如果认为参与责任追究的人与其有利害关系或者个人恩怨，可能影响处理决定的公正性，应当有权申请其回避。处理决定做出以后，如果责任当事人不服，还应当允许其向上级机关或者本机关负责人提出申诉和异议。

    主要参考文献：

    1、金人庆《中国当代税收要论》人民出版社2002年版
    2、肖爱国《税收执法责任制》中国矿业大学出版社2002年版
    3、《中国税务》2001——2002年有关各期

    夏继武　江苏省丰县税务学会 会长

    张　超　江苏省丰县国家税务局 科员