重塑中国的税收观念

　　所谓税收观念是指人们对于税收的基本看法或态度，也就是本着什么样的思想或原则，运用什么规则，去规范税收关系主体的行为，去处理税收关系之间发生的具体权利义务内容的社会关系。它包括人们对税收本质和职能的看法、对现行税收制度的态度和要求、对税收征收管理的评价、对各种税收行为的解释、对社会上各种涉税现象的看法和态度等等。受中国传统思想影响，我们往往只宣传税收的无偿性、强制性，很少涉及纳税人的权利，从而使中国国民走入税收是权利义务不对等的观念的误区。当然我们并不否认依法纳税是公民的义务，税法是一种义务性规范，但在一定程度上我们过分强调了这一点，而忽视了纳税人也有其权利，相应地征税机关也有其应尽的义务。随着社会的进步、文明的提升，特别是加入WTO后，视觉的开阔使我们意识到权利与义务是对称的，税收当然也不例外。我国目前税务主体观念的偏差，以及由此造成的纳税人和征税机关思想上的对立，影响了纳税人的纳税积极性，增大了征税机关征税难度，导致国家钱财大量流失，严重阻碍了我国税法的发展前进，所以适时实现税收观念的更新，按照市场经济条件下的税收观念——权利与义务相对称，分别规范纳税人、用税人和征税人的行为，树立平等的权利义务统一观，这将会对中国依法治税社会环境的营造打下一个良好的基础。

　　一、纳税主体观念偏差现状剖析

　　在中国，脱离权利的“应尽义务论”在税法理论界和实务界非常盛行，这和我国传统观念密不可分。中国的封建历史较长，以“普天之下，莫非王士。率上之滨，莫非王臣”为代表的封建传统观念，直到今天，仍在一定程度上束缚着人们的思想，在税收观念上受其影响颇深。我国公民对税收的认识，是建立在传统的 “所谓赋税就是政府不付任何报酬而向居民取得的东西”这个概念基础之上的，以此理论依据的税收被定义为“国家以其政治权力为依托而进行的无偿性分配”。在这种“国家分配论”的指导下，税收的强制性、无偿性、固定性被过分强调，成为割裂政府与公民之间权利义务平等对应关系的鸿沟。我国纳税人被征税机关称作 “纳税义务人”早已司空见惯，我国公民也认为国家就是只享有征税权力而无须付出任何代价、也无须回报的权力主体，而自己则成为担负纳税义务而无权索取任何回报的义务主体。尽管现实生活中政府实际在积极履行其社会职能，公民也在享受政府提供的公共产品和服务，但税收传统观念上的误导，直接影响了纳税人行使权利的积极性和政府在课税过程中对纳税人权利的应有尊重。

　　我国对纳税人权利的规定零乱不全，仅散见于《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等法律规范中，一般纳税人非法律专业人士，难以全部看到这些法律规范，难以真正把握其权利所在，造成了我国纳税人行使权利的无意识状态，用法律来保护自己的意识就不够强；即使法律专业人士，有条件全部看到这些法律规范，也有能力全部看懂它们，但现行有关税法法律规范又有多少规定了纳税人的权利？现行宪法也仅仅规定了“中华人民共和国公民有依法律纳税的义务”，却缺乏“纳税人合法权益受法律保护”的相应条款。2001年修订的《中华人民共和国税收征收管理规定》虽然有承认纳税人的权利的体现，但没有具体化、明确化，保护力度不够；在第一章总则中至今尚无一条针对纳税人权利的条款。立法的不完善导致我国公民群体无权利意识状况，纳税人缺乏权利意识主要表现在：在税收征管程序中并不重视自己的陈述、申辩权、要求回避权、延期申报权、取得凭证权等程序性权利；在权利遭受损害的情况下，没有积极地通过税收救济程序维护自己的权利；权利意识的缺乏更体现在对税款使用的监督权方面，面对贪污腐败、各种“豆腐渣”工程，人们普遍的是从各个方面严厉声讨，但很少从自己是一个纳税人的角度，各种腐败、各种“豆腐渣”工程是浪费“我”纳税人的钱的角度来思考问题，也许，这种税法意识的缺失更为严重。

　　加之我国税收宣传一向以应尽义务论为主调，着重宣传公民应如何纳税、纳好税、不纳税应该承担哪些不利后果等，而对纳税人享有那些权利以及如何行使这些权利却强调得不够，这正是忽视纳税人权利的体现。纳税人尤其是城乡个体经营者和私营企业纳税人合法权利得不到有效的维护。权利的缺失使“纳税光荣”义务的履行在大多数情况下不可能成为自愿的行为，虽然政府一再宣传税收是“取之于民，用之于民”，但在只看到义务看不到权利的情况下，社会民众更倾向于将税收同我国封建时代长期存在的横征暴敛的苛捐杂税联系起来。在这种思想氛围的影响下，偷逃税款的人丝毫没有可耻的感觉，反而开始“逆向攀比”，大家不比谁纳税多，而是比谁不纳税。

　　二、征税主体观念偏差现状剖析

　　我国税法中对税务机关为纳税人服务义务却规定得不够充分，税务机关行使职权在执法程序上也不够完备、规范。在我国的税收征收管理领域，多年以来，都以“监督、处罚、打击” 基本理念为出发点，征收主体已形成一种思维定式，总是先把纳税人设定为偷、漏、逃税者，然后基于这样一个基本判断来制定几乎所有的税收法规和征管措施，使得本应是“纳税人权利之法”的税收法律成了“防纳税人之法”、“治纳税人之法”。在实际执法中，税务机关更是到处防范、检查、处罚几乎所有的纳税人；而税收人员受一些错误观念的误导，总自以为是国家权力的化身，随意执法、滥用职权、随意侵犯纳税人合法权益，征税过程中态度多数恶劣，颐指气使，盛气凌人，影响极坏。于是征收主体与缴纳主体之间的关系出于一种严重对立的状态，纳税人通常将税务机关视作敌对势力，而税务机关则将纳税人总体上视为不轨的纳税人。其结果非但没有有效地减少税款流失，反而使偷、逃、骗、抗税款的现象愈演愈烈。可以说国家的征收权力一直在强制地支配纳税人，纳税人是被动地服从国家的征收权，而非自觉地服从这种权力，在这种情况下，权力强制地支配人们，便相应地具有非理性。

　　加入WTO后，通过了解一些法治发达国家的法治思想，我们的民主意识、法治意识和权利意识显著增强。我国税收领域纳中，税人和征税人思想对立的现状很不利用我国法治的发展，这种思想屏障必须拆除。相对国家权利而言，纳税人是弱势全体，他们究竟采取何种态度，关键还是取决于纳税机构的理念、意识和工作方式。世界各国对现代民主的基本认识就是，国家的管理者是代表国家事务的“公仆”和“服务员”，管理者的权力包括税收征收主体的权力，是广大人民赋予的，权力的行使必须充分尊重民众的意愿和听取他们的意见，在税收征收管理中则必须与纳税人进行沟通和约束税务机构的征收管理行为。只有相互平等协商并达成的共识，才可能相互信赖。税收机关必须提升自己工作的专业性、一贯性、规范性，特别是提高征税人员观念道德水平，通过自己的专业、礼貌周到服务赢取公民的信赖和尊敬。税务机关只有和纳税人树立友好的合作关系，我国的税务工作才可以健康顺利的发展下去。

　　目前世界各国正在进行的关于税制改革的大多数讨论都是集中在政府税务机构与纳税人之间如何建立更加开放、宽松、融洽的关系上。受此观念影响，越来越多的国家将纳税人视作“顾客”和“服务对象”，传统上将纳税人当作“服从者”、“被强制征收者”“被管理者”的认识正在发生改变，从而在服务与管理之间表现出某种微妙的平衡。各国一致呼吁要以“管理服务”型的理念取代“监督打击”型的管理理念，建立全新的纳税服务工作机制，引导纳税遵从，创立税收征管工作新秩序。

　　三、税收观念的更新与重构

　　鉴于上述错误观念的存在及危害，我们必须更新和重构我国税收领域的税收观念。改善当前纳税人权利不明和征税机关义务不清的窘境，我们可以从以下方面着手：

　　（一） 纳税主体观念更新与重构

　　当前，我国纳税人权利意识不明晰的现状，极大地阻碍了依法制税方略的推进。在各经济主体的利益边界日益明晰、利益驱动机制日趋强化的今天，只讲义务而不讲权利的义务论已得不到认同。税收作为维系一个民族命运的大动脉，没有纳税人的认同和参与，是难以畅行的。因此。彰显纳税人权利、重塑纳税人意识都应成为当前依法治税的一个重大课题。

　　一是必须更新税收理论。在对税收根据的认识上，我们不妨吸收西方“利益交换论”的合理内容，以“税收是国家提供公共产品的成本费用，体现了国家与纳税人权利与义务的统一 ”的观点更新传统的税收理论。承认国家与纳税人之间就是一种利益的“等价”交换，市场经济条件下的税收并不是无偿的，政府是在为市场提供公共服务的前提下才取得税收的，以培养纳税人的权利主体意识。

　　二是完善纳税人权利立法。应在宪法中补充有关纳税人权利保护的原则规定，使纳税人合法权益的维护获得直接的宪法依据；同时加快制定税收基本法，在基本法中明确保障纳税人的合法权益。2001年修订的《中华人民共和国税收管理法》，在这方面有了很大改进，今后应继续改进和完善。

　　三是改进税收宣传。改进宣传内容，既要宣传纳税是公民应尽的义务，也要宣传纳税人在尽义务的同时享有权利和利益；既要宣传税收法律法规，也要宣传税收的本质和原理，使纳税人明白税收不仅是国家的税收，更是全体公民自己的税收，从根本而言，纳税人是在为自己纳税。还要改进宣传方式，将新修订的《中华人民共和国税收管理法》等法律法规中有关纳税人的权利汇集成册，以手册、指南的形式免费散发给纳税人，使之妇孺皆知。健全税法公告制度，完善各种类型的咨询服务。需要强调的是，新时期的税收宣传应与税收文化相结合。WTO形式下市场经济的运行必将派生出一种全新的税收文化氛围，它和根深蒂固的传统文化有一个由碰撞到融合的过程，税收必须去直面这种文化交锋，从中寻找新的文化基点，借助文化传播的连续性和持久性，培养纳税人更为牢固也更为健全的税收权利意识。

　　（二）征税机关观念的更新与重构

　　纵观近年世界税务管理改革的发展趋势，特别是西方发达国家，无一不是从“监督打击型”朝着“管理服务型”转变。税务局变成了服务局（service office），纳税人（taxpayer）改成了顾客（client），税务局长不再称为chief或head，而成为经理（manager），税务管理也不再称为行政管理（administration），而称之为商务管理（business）。在此基础上，他们不约而同地抛弃了稽核文化（audit culture）。据他们测算，一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务稽查方面的收获。通过这些改革，税收征管取得明显效果。

　　从“监督打击”到“纳税服务”，是我国税务行政执法观念的根本转变，也是税务行政执法方式转变的先导，其观念转变的基本内容包括以下几个方面：

　　一是从基本不相信纳税人到基本相信纳税人能够依法纳税的变化。与基本不相信纳税人的观念相适应的必然是采取“监督打击型”的管理方式，而与基本相信纳税人能够自觉依法纳税的观念相适应的则必然是采取“管理服务型”的管理方式。

　　二是树立为纳税人服务的新理念。顺应国际税收征管的新潮流，我国政府部门应树立为纳税人服务的新理念，视服务为天职，切实转变工作态度和工作方式。税务系统应层层设立为纳税人服务的机构，服务经费单列预算，以足够的人力、财力的投入作为服务保障。逐步统一、规范各地的服务方式和服务标准，使纳税人享受税务行政服务。在普遍化的基础上，追求为纳税人提供个性化的服务，使纳税人从政府提供的公共服务中切实感受到作为纳税人的权利和地位。

　　三是纳税人服务从“职业道德要求”向“行政行为要求”的变化。这是纳税服务在管理理念上最根本的变化。传统的纳税服务观念上作为精神文明和思想政治工作来要求的，标准是虚的、软的，许多事情可做可不做，做了的是工作优秀，不做的是工作正常履行，无可非议。而将纳税服务作为行政行为的内容则不然，标准是实的、硬的，该服务的不做不行，做不好也不行。新修订的《税收征收管理法》之所以写入了大量的、传统意义上的职业道德条款，就是因为“法律是道德的最低标准”。传统的职业道德要求变成行政行为要求，将大幅度提高税务人员的职业道德标准和行政执法水平。

　　四是从“规模速度型”的管理目标向 “质量效率型”的管理目标的变化。在经济腾飞和制度改革过程中，与其他事业一样，税收工作的管理目标取向是以追求发展的规模与速度为主要内容的。应该肯定，这种目标取向在国家各项事业全面快速发展的形式下，也是正常的、必然的选择。但是，近年来，税收征管的注意力过分集中在量的扩张上与积累方面，过于注重了税收的强制征收，而忽视了工作的内在质量和效率，忽视了如何以更加有效的征管方式去努力提高纳税人的遵从意识，自觉的纳税。单纯追求征收的规模和速度，不讲工作质量和效率，其结果往往适得其反，偷、逃、骗、抗税的现象反而有增无减，征收成本也大为增加。因此，征管工作的目标由“规模速度型”向“质量效率型”的转变是必然的发展趋势。

　　五是从“孤军奋战”到政府、纳税人和社会结合，共同搞好税收征收管理的变化。在“监督打击型”工作模式下，税务机关往往迷信权力和过分地相信自己的能力，片面地认为征税权力是否用足是决定税款流失多少的关键因素。多年的实践说明，过于严厉和复杂的征管措施，不断地加大了征收成本，催化了纳税人偷、逃、骗、抗税款的动机，降低了偷、逃、骗、抗税款的成本。随着经济发展和社会进步，税收征管离开客观环境，离开纳税人的自觉遵从，脱离社会力量的支持和配合，已经寸步难行。各级税务机关也深深地感到，实行政府、纳税人和社会三结合，充分调动各种管理模式。而要做到这一点，最基本的要求就是税务机关必须提供优质的服务。税务机关必须以谦虚、谨慎的态度，热情、周到的服务，去赢得纳税人和社会的支持，将自己的工作融入到社会中去。