对税务机关行政危机管理的一点思考

　　“共建和谐小康社会”是当前政府机关的一个重要命题。随着中国经济的市场化进程日益深化和发展，以及人们法律意识的普遍提高，税务机关正从管理型向服务型转变，为构建和谐的征纳关系而努力。社会结构的变化、社会阶层的分化和社会需求的多元，对税务机关自身的公共管理方式，公共管理效率和公共管理能力也提出了较高的要求。

　　然而，税务机关在公共管理职能转变的过程中，以前固有的职能强大惯性往往使之在处理一些行政危机事件中表现得相对迟缓，效果不明显，这就有必要建立健全税务行政危机管理机制。

　　危机管理，有人比喻为在钢丝上舞蹈，本来是企业管理中的一个专业术语，现在已被广泛应用于政府机关管理当中。行政危机管理主要是指政府机关在危机的产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策。对突发性事件的危机管理也几乎成了每一个政府机关必须具备的能力。

　　本文就税务机关危机管理机制做一些探讨，和大家商榷。

　　随着机构改革的深化，服务理念的强化，税务机关也面临各种压力，特别是征纳关系方面，如何处理好和纳税人之间的关系，是摆在每个税务干部面前的课题。税务机关所谓的危机，就是纳税人的举报，纳税争议，稽核管理争议，税务行政复议，涉税行政诉讼等等。税务机关是由人来组成的，决策与政策的落实，都是靠人来实施和完成。既然人无完人，人非圣贤，那么，失误、侵权等错误和过失自然就难以避免，理所当然会受到主管职能部门的问责，具有良知和理性媒体的质询，公众的批评指责，结果，这种公众的不信任，无疑会动摇和影响税务机关的公信力，从而就产生了危机。怎样应对这危机，采取何种手段和措施，平息事端，自我救助，自我完善，委实是一种智慧，是一种能力。税务行政危机公关的从容应对，化险为夷，需要一些技术技巧层面的东西，但我更认为，这更应该是一种坦率、坦白、坦然的品质，一种诚心、诚实、诚信的品质。

　　政务公开，办事透明是现代税务行政管理的核心。税务行政危机管理应该是一个由危机预防、危机准备、危机回应与危机解决四部分组成的循环；危机预防与危机准备意味着采取前瞻性措施预先减少危机发生的概率与降低危机的可能危害，危机回应体现了公信力，危机解决则指在危机爆发之后采取措施缓解危机的破坏力并减少损失。

　　一、危机预防

　　有一个著名的“青蛙原理”：如果把一只青蛙扔进沸水中，青蛙会马上跳出来。但是如果把一只青蛙放入凉水中逐渐加热，青蛙会在不知不觉中失去跳出的能力，直至被热水烫死。税务行政机关的问题也是这样，内部的一些小问题日积月累，就会使系统逐步失去解决问题的能力和机制。危机管理的实践证明，随着危机可能危害性的日益膨胀，危机预防已经成为危机管理的重中之重，力求未雨绸缪地防患于未然。

　　美国危机管理学院（ICM）Smith说过，“警惕性是首要的。大部分危机是可以避免的。”首先，税务系统由上至下应该建立定期的行政脆弱度分析检查机制。尤其是税务基层组织，作为一线组织，离纳税人最近，应将可能会对税务行政管理造成麻烦的事件一一列举出来，考虑其可能的后果，并且估计预防所需的花费。这样做可能很费事，但很管用，因为税务机关内的任何一个干部，都可能因为失误或疏忽将整个系统拖入危机。经常进行这样的脆弱度检查并了解最新情况，以便在问题发展成为危机之前得以发现和解决，有助于避免对征收和税政管理的不良影响。

　　其次，谨慎和保密对于防范某些行政危机至关重要。保密制度一直也是税务机关重点关注的，税务系统有必要针对本系统的特点，制定特定的规范，比如加强税收数据的保存，稽核部门人员对纳税人的涉税资料的严格保密制度，以及税务发文的密级管理。

　　二、危机准备

　　危机有时候是税务行政管理工作中无法避免的，所以必须时刻为危机做好准备。这就引出了危机管理的第二阶段：兵马未动，粮草先行。

　　税务系统建立一套规范、全面的危机管理预警系统是必要的。

　　首先，组建专门的内部危机管理小组。系统危机管理小组的成员应选择熟知内外部环境的中层管理人员和专业人员参加。他们应具有富于创新，善于沟通、严谨细致、处乱不惊、具有亲和力等素质，以便于通览全局、迅速作出决策。

　　其次，强化危机意识，要让每个税务干部时刻都有危机意识。

　　第三，预先制定科学而周密的危机应变计划，为保证危机处理计划的全面性和客观性，可聘请专业公关和咨询机构协同编撰。比如制定沟通计划及建立重要关系等。税务系统作为国家重要机关，计算机备用和备份系统尤为重要，一方面防止自然或其他认为灾害打乱首要系统，另一方面是减少电子申报纳税争议的基础，因此有必要建立第二计算机中心。

　　第四，定期进行模拟训练。应根据应变计划进行定期税务干部的模拟训练，以提高心理素质。模拟训练应包括心理训练、危机处理知识培训和危机处理基本功的演练等问答。

　　第五，运用公关和沟通手段有效建立和维系与政府、媒体、纳税人以及普通公众的关系。

　　第六，人力资源是危机信息系统的构建者，要加强税务干部法律意识。税务人员属于国家公务人员，也是行政执法者，应当较一般社会公民具备更强的法律意识。税务人员树立正确的法律意识，既是促使公众理解税收工作，保证税收任务完成的需要，也是确保税务机关依法治税，树立税务机关良好社会形象的需要。从一些地区的行政复议和税务行政诉讼案例来看，真正是由于税务机关不能正确运用税法，在税收实体法方面出现错误而败诉的并不多，但是因税务机关在执法程序上违法和没有强力证据支持而败诉的比例却比较高。比如，行政机关在作出行政处罚决定前，应当依照行政处罚法第三十一条规定，将作出行政处罚决定的事实、理由及法律依据告知当事人，并告知当事人依法享有陈述和申辩、申请行政复议和提起行政诉讼的权利；依照行政处罚法第三十六条的规定，收集有关证据，依照第三十七条的规定，制作调查笔录；根据国家税务总局《税务行政处罚听证实施办法》第四十条规定：要求听证的当事人，应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后3日内向税务机关书面提出听证。在实际案例中，有较多税务干部忽视了这一点，从而导致了行政诉讼败诉。

　　在全民法律意识普遍高涨的今天，只有真正学好弄通有关法律，切实提高自身的法律素质，才能真正做到严格执法、正确执法，才可能避免不必要的税收法律争议和可能的侵权行为，把执法风险化解于司法程序之前。

　　三、危机回应

　　公众的感觉往往是引起危机的根源。如果反映迟钝、态度暧昧，就错失了公关自救的良机，且由于有意掩饰，越描越黑。比如前不久发生的“审计风暴”，国家体育总局动用奥委会资金被曝光后，引发了公众的信任危机。然而，自李金华审计长向全国人大常委会提交“审计清单”十多天后体育总局才作出反应，而且这种迟滞的反应依然是态度暧昧，模棱两可，结果导致了媒体和公众更猛烈的批评。体育总局在信任危机面前，缺乏化解的主动性和有效沟通的能力。

　　这个阶段的危机管理通常是最富有挑战性的。为了提高对危机事态的控制能力，在对危机进行管理时应遵循一定的原则：公众利益至上原则；透明度原则，即在处理危机的过程中要充分利用一切有效渠道与公众保持良好的沟通和不断接触；真诚坦率原则；快速反应原则。

　　四、危机解决

　　这个阶段的危机管理，需要根据不同情况确定工作的优先次序。

　　第一，反应迅速。危机一旦爆发，往往伴随着公众和新闻媒体的介入，此时系统必然处在一片指责声中，惟一的办法是由税务系统派出第一人以最短时间发表坦诚的声明，作出承诺，并及时对外通报。只有诚恳的态度才是挽救行政机关的唯一途径，傲慢无礼或推诿责任只能招致外界的更大反感。

　　第二，第一时间说真话。在危机管理时必须注意，一定要在被“揭发”之前把所掌握的真相及时公之于众。因为一旦外界通过别种手段了解到某些事实真相，或者以讹传讹，将会使行政机关陷于非常不利的局面。对于同一事件，系统内部竟传出不一样的声音，这也是危机管理的大忌，不仅会令原本简单的事态趋于复杂，更会暴露出系统内部的“矛盾”。所以，疏解危机需要“疏堵”结合-“疏”对外，“堵”对内：对内，必须杜绝那种未经授权便擅自发声的情况；对外，则根据事前的部署，由管理小组指定的人发布信息。

　　第三，危机处理小组全面介入。在进行坦率表态后，系统应立即责成危机处理小组全面细致地调查事件的前因后果。如果有必要，甚至可以每天向外界宣布调查的进展情况。如接到纳税人举报应及时公布处理情况，以免发生不必要的猜疑，税务系统网站和 12366咨询线就是很好的公布载体。

　　第四，必要时邀请第三方协助调查。在危机处理小组全面介入后，如果有必要可以邀请相关行政部门、公证机构或权威人士辅助调查，以赢取公众信任。事实证明，在很多情况下，这些部门的介入将对危机处理起决定性作用。

　　第五，做好善后工作。税务系统发生了重要事件，必须承担起相应的责任，要传达这样的信息：请相信我们的努力，一切问题都可以得到解决。