鼓励就业的税收政策选择

    解决就业问题通常分为两个层次：一是事前解决，从战略层面上周密筹划，重在治本；一是事后解决，从战术层面上灵活修补，重在治标。如何在我国的税收政策制定过程中充分体现对就业的鼓励，并将两个层次的目标有机结合，标本兼治，显然是一门政策性很强的艺术。

    刺激就业的税收政策应重新定位

    众所周知，就业不仅具有经济意义，而且具有很强的社会意义。劳动者在为社会提供商品和服务，获得劳动报酬的同时，又因能够成为社会经济活动的参与者，而满足其获得社会承认和自尊的精神需要。因此，各国政府对于就业问题都给予了高度的重视。1995年在联合国举办的世界社会发展首脑会议上，各国首脑共同达成的《哥本哈根宣言》中明确指出：“我们承诺将促进充分就业的目标作为经济和社会政策的一个基本优先目标，并使所有劳动者通过自由选择的生产性的就业，获得有保障的、可持续的生活手段。”《哥本哈根宣言》还建议，各国政府应该实行“能够最大限度地促进创造就业机会的经济增长模式”。这里我们看到，解决就业问题是政府宏观经济战略的一个重要组成部分，是经济发展模式选择的大是大非。税收制度及其政策作为政府重要的宏观调控手段应主要体现制度层面对就业的促进，而对于就业弱势群体的保护和扶助，则应主要依靠社会保障制度加以解决。当前，我国鼓励就业的税收政策更多侧重于“扶贫”性质，临时措施多，过渡色彩强。例如，我国近年来针对“下岗失业人员”的税收优惠措施，主要为了解决国有企业改组改制中的富余人员。“下岗失业人员”的内涵有着严格的限定和经济转型期的特点。随着经济改革的不断深入，人们的就业形式发生了本质上的变化，大量劳动者在非公经济部门就业，他们的失业问题应如何定位并加以解决，直接涉及社会的公平问题，同时，也是给非公经济以“国民待遇”的原则问题。

    税收政策鼓励就业应标本兼顾

    我国税收政策在鼓励就业方面，治标的措施似乎分量更重，而治本的政策偏弱。首先，当前应加强对中小企业税收负担的深入研究，并参照国际通行做法，制定针对中小企业的税收扶持政策。其次，对私营、个体企业的重复征税问题，近年来虽然有所缓解，但仍然没有得到根本解决，这在一定程度上，制约了民间投资的热情和就业规模的扩大。最后，在个人收入分配问题上，我们既要采取有效手段缩小贫富差距，又不能以牺牲效率为代价，破坏经济的激励机制，助长“仇富”心态，使平均主义再度回潮。我们应将注意力集中在对就业潜力大的现有企业的鼓励扶持上，要在保持现有就业规模的基础上扩大就业成果，而不是仅仅针对失业的结果采取鼓励政策，使得税收政策既能够体现就业优先增长的宏观目标，同时更具长效性。

    鼓励就业的税收政策要进一步优化

    第一，应准确界定税收优惠的对象及其范围。近期，针对下岗失业人员再就业的税收优惠政策力度较大。在国家税务总局与劳动和社会保障部联合下发的［2002］160号文件中，将享受税收优惠的企业范围扩大到新办的所有服务型企业、商贸企业及国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体。优惠对象是新招用的下岗失业人员占到职工总数一定比重的上述企业。此外，对于下岗失业人员从事个体经营也同样给予营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税的减免待遇。应该说，上述政策针对我国经济转型期大量下岗失业人员这一特殊群体采取了实事求是的解决对策，有利于就业的扩大和社会的稳定。但同时，需要指出的是：当我们在解决某一社会群体就业问题时，还应考虑其他社会群体的公平待遇问题。如应届大学毕业生自主创办的企业，能否同样给予类似下岗失业人员的税收优惠待遇。这不仅有利于缓解当前大学生所面临一次就业率下降的窘境，而且可能培养出一批成长性良好的希望企业。再比如“农转非”人口身份认定。我国近年来出现了大量“农转非”人口，他们通常居住在城乡结合部，由于城市扩容占用土地而从农民身份转为城镇居民。对于“农转非”人口，当他们因为国家征地而不再拥有生产资料时，能否算做“下岗失业人员”，并享受下岗失业人员从事个体经营的减免税收的优惠待遇，法律尚无明确说明。这里下岗失业的定义仿佛约定俗成特指在城镇就业而又失业的范围内，农民成了一种身份，而非一种职业。这不仅有悖于当前我国加快城市化速度的宏观战略，而且，对于这部分人的生产、生活所造成的冲击有可能演变成为社会的不安定因素。

    第二，应科学制定税收优惠的期限，加强政策的稳定性，避免纳税人行为的短期化及经济的波动。扩大就业规模，提高就业率，是各国政府的一贯方针，同时也是我国今后相当长时期内需要解决的头等大事。因此，鼓励就业的税收政策也应具有长远眼光，并保持相对稳定性。当前我国鼓励就业的税收政策大都以三年为一个周期，甚至也有一年期的减免，优惠期显得过短。再加上优惠对象多以新办企业为主，很容易造成某些企业经营行为的短期化。因此，税收政策应区分哪些是鼓励就业的长期战略性措施，哪些是临时性、具有过渡色彩的短期措施，不应一概而论。

    第三，鼓励就业的税收政策不仅表现在税额的减免上，还应在降低纳税人奉行成本上下功夫。西方国家对此给予了高度重视，如法国税务局规定，小企业在营业的前4年不是故意所犯错误，可减轻税收处罚并给予支付的时间；对小企业的税务检查时间最长不得超过3个月，否则企业的纳税义务将自动得到免除。我国也应对中小企业加强纳税辅导，简化纳税手续，强化服务意识，制定出一套符合中小企业特点的税收征管办法。

    （作者：钱晟  中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师）