关于税收征管能力建设问题的思考

　　税收征管能力是指税务机关和税务人员贯彻执行税收政策、组织税收征管活动的能力和素养。它是衡量税收征管质量与税收征管效率的重要标尺。

　　一、加强税收征管能力建设的重大意义

　　（一）加强税收征管能力建设是税务机关贯彻落实党的十六大和十六届四中全会精神的迫切需要。党的十六大指出，各级干部要提高科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法行政和总揽全局等五个能力；党的十六届四中全会提出全面加强党的执政能力建设，这对于巩固党的执政地位，提升党的执政水平，加快全面建设小康社会步伐具有重要意义。具体落实到税收征管上，就是加强税收征管能力建设。

　　（二）加强税收征管能力建设是现代税收管理的本质要求。现代税收管理与传统的税收管理相比有四个明显特征：一是着眼于税收管理的战略设计，把握税收管理的发展规律及其前瞻性。二是着眼于研究税收信息化，探寻信息化支持下的专业化税收管理新格局。三是着眼于税收管理精细化，注重通过严管理、细管理来提升管理绩效。四是着眼于人本管理和价值管理，坚持以人为中心，注重激发人的潜能，调动人的积极性。现代税收管理特征告诉我们，必须用现代的、战略的思维去系统地审视税收征管工作，从体制机制、组织结构、岗责流程、信息控制、风险预警、绩效评价、征管资源的科学配置等诸多方面重构税收征管体系，全面加强税收征管能力建设。

　　（三）加强税收征管能力建设是税务机关基于税收征管工作的现状而面临的一种现实的选择。近几年来，各级税务机关注重征管体制、机制、方法、手段的创新，税收征管工作得到有效加强，为实现税收收入的持续高位增长作出了重要的贡献。但是，税收征管工作的形势不容乐观：一是虽然初步建立起了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管新模式，但这套征管新模式的反偷漏税功能比较脆弱，没有为有效抑制偷漏骗税提供内生的动力。二是新征管模式虽然体现了分权制约的内部控制原则，管理的专业化程度较高，但征管工作的整体协调效能不高。三是征管工作虽然日渐注重科学管理，但征管基础还显得比较薄弱，“疏于管理，淡化责任”问题尚未从根本上得到解决。四是税收征管信息化建设的水平虽然得到快速提升，但征管信息资源相对分散，共享度较低，特别是征管信息资源的深加工利用能力较弱。五是税收服务虽然已经提上议事日程，但真正意义上的以纳税人为中心的税收服务体系尚未得到有效的构建。加强税收征管能力建设，是进一步改善税收征管质量，提高税收征管效率的现实选择。

　　二、税收征管能力建设的内涵

　　税收征管能力建设的核心目标是按照总局“执法规范、征收率高、成本降低、社会满意”的指导方针组织最有效的征管活动，最大限度地提高征管效能，持续改进征管质量，稳步提升征管效率。内容涵盖计划、组织、决策、指挥、控制、监督等方面。

　　（一）征管决策能力。决策是征管工作的核心，贯穿于征管工作的始终。决策能力是征管能力的综合体现。征管决策要把握征管工作的内在规律，体现创新性、科学性、前瞻性、合法性、目标性和优选性；征管决策要贯彻落实科学发展观，从本地区的征管实际出发，协调处理好成本与效益、需要与可能、眼前利益和长远利益、纳税人的利益与税务机关的利益等方面关系，切忌搞形式主义和劳民伤财的政绩工程；坚持民主决策，建立健全征管民主决策机制，推行征管决策质询制、问责制和责任追究制。

　　（二）为国聚财能力。“聚财为国，执法为民”是税收工作的根本出发点和归宿。征管工作是为组织税收收入服务的，聚财能力是征管能力的最终反映。提高聚财能力，要求税务机关按照应收尽收原则，最大限度地提高征收率，使实征税款尽量接近法定应征税款；要不断改进征管质量，最大限度地提高登记率、申报率和入库率，有效控制欠税，构建经济与税收良性互动的收入增长机制。

　　（三）依法治税能力。依法治税是税收工作的灵魂，也是征管工作的灵魂。要通过有效征管，提高纳税人诚信纳税意识和对税法的自觉遵从度，最大限度减少并有效控制偷漏骗税，优化税收环境。同时，要规范并有效地制约税务机关的内部执法，确保公权不滥用，维护国家和纳税人权益。

　　（四）征管执行力。征管执行力是指下级税务机关和税务干部贯彻执行税收政策和落实征管制度，完成征管组织战略目标的效率。在税收征管工作中，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策，工作不落实、不到位的现象还比较普遍，强化征管执行力迫在眉睫。

　　（五）税源监控能力。税源决定税收，只有通过有效的征管，潜在的税源才能变成现实的税收收入。税源监控是税务机关和税务人员对所辖区域内各类纳税人的数量、结构、分布及其生产经营状况、税源产出状况、税源结构、税基规模等进行事前、事中监测和控制，掌握征管主动权的一项基础性征管工作，税源监控能力的大小直接影响征管质量。

　　（六）税收分析能力。即对税收收入的运行状况进行定性定量分析，揭示收入运行规律，排查收入运行问题，预测收入运行走势的能力和水平。各级税务机关及其税源管理部门要建立健全税收统计分析制度，定期采集和分析税收管理数据，建立税收数据指标体系和税收分析的数学模型，按照地区、行业、企业、税种、时限等对所辖区域的税收变化趋势作出较为准确的分析和判断。上级税务机关主要侧重于税收总量和税负变化的宏观分析与监控，把握税收与经济的对应规律，预测税收收入能力，分析宏观税负、行业税负及其变化规律。

　　（七）税收风险预警与控制能力。税收风险泛指征管工作可能隐含的重大漏洞，如重大偷税骗税、行业性虚开代开、行业性税收流失，以及税务机关和税务人员重大工作失职等。要对税收风险进行因素分析，系统的梳理税收的风险要素、风险环节、风险行业、风险区域、风险时期和风险来源，找准风险控制点，建立预警机制和预警指标体系，完善风险认定、风险发布办法，对税收风险实施有效的控制。卓有成效地开展纳税评估工作，是提高税收风险预警与控制能力的关键。

　　（八）征管信息资源的深加工能力。目前，税务系统信息化程度较高，征管信息集中度也较高，但信息不共享，平台不统一，数据闲置，系统集成能力差等问题比较突出。提高征管信息资源的整合能力和深加工能力，是现代税收征管的必由之路。要以实施纳税申报“一窗式”、纳税人资料“一户式”管理为突破口，按照一体化思路，通过数据层面的整合和功能填平补齐的方式，实现综合征管应用系统、增值税管理应用系统、出口退税管理系统、稽查管理等系统以及各地自行开发应用的综合征管应用系统的各类信息资源互通互联共享，实现征管工作各环节在信息化支撑条件下的相互衔接。通过有效的整合，逐步实现各类征管数据的统一的存储、加工和管理，消除信息孤岛，发掘数据应用潜力，实行信息数据集中处理，提高数据应用质量和深加工水平。

　　（九）征管要素的优化配置能力。征管要素即组织征管活动所必备的要件，包括人（征管力量）、财（资金）、物（征管场所、设备）及征管客体（税源、税基、征管信息）、征管结构（组织体系、业务流程、征管方式、征管制度）等。征管要素的配置能否做到科学优化，直接影响征管工作的效能。征管组织体系的设计，必须充分考虑节约征管成本、机构扁平化、征管集约化、内部分权制约、便利纳税人等多种因素。征管业务流程的设计，必须体现“目标引导、过程控制、持续改进”的方针，体现专业化分工原则、透明度原则和对下监控原则，体现“一条龙”、“一窗式”服务的理念。

　　（十）征管创新能力。创新是征管工作的源动力，也是征管工作的活力所在。随着经济发展情况和征纳环境的变化以及税收制度的变动，征管工作只有在体制、机制、制度、方法、手段等方面持续创新，才能实现自身的永续价值。

　　（十一）税收服务能力。税收服务是时代赋予征管工作的新使命。征管工作必须为经济发展的大局服务，为政府和社会服务，特别是必须为广大纳税人服务。服务能力如何、服务体系是否完善是检验征管绩效的重要标尺。

　　（十二）征管业务能力。征管工作主要靠基层一线税务干部去完成，干部的业务素质决定着征管工作的成败。

　　（十三）征管责任心。干部的征管责任心是做好征管工作不可或缺的要件，实践告诉我们，拥有责任心和拥有才能同样重要。

　　三、加强税收征管能力建设的举措

　　（一）更新征管理念。理念决定思路，思路决定出路。一是依法管理理念。征管工作必须服从和服务于依法治税的要求，体现合法性、规范性。二是科学管理理念。征管工作是一门科学，必须用科学的态度和方法来对待。要从实际出发，遵循征管工作的内在规律，减少经验决策。三是精细管理理念。征管细节决定征管基础，决定征管品质，决定征管效率，决定征管成败。要关注征管细节，把征管小事做精、做细。四是风险管理理念。税收风险无时不在，无时不有。要增强忧患意识，绷紧税收风险这根弦，提高对税收风险的认知能力、判别能力、应对能力和控制能力。五是数据管理理念。税收信息化是征管领域的一场深刻革命。征管信息资源是征管工作重要的生产力，要盘活、管理并运用好征管信息资源。六是效能管理理念。征管工作必须坚持质量第一、效率第一的方针，追求要素配置的最优化、内控机制的严密化、岗责目标的标准化、工作运转的高效化和征管成本的最小化。七是人本管理理念。坚持以人为本，是成就税收事业的重要法宝。要“以制度为中心”，用制度管人，强化刚性管理；要“以人为中心”，实施柔性化管理，注重运用激励手段，充分挖掘征管潜能，调动干部的征管积极性，凝聚征管合力。八是税收服务理念。税收是纳税人用来购买政府公共产品而支付的一种“价格”，享受政府和税务机关的税收服务是纳税人的基本权利。征管工作必须确立为纳税人服务的宗旨，把社会和广大纳税人满意不满意作为检验工作成效的标准，寓服务于管理和执法当中。

　　（二）夯实征管基础。一是强化户籍管理制度，大力实施纳税人纳税资料的“一户式”管理。二是认真落实税收管理员制度，明确管理责任和责任主体，有效解决 “疏于管理，淡化责任”问题。三是加强窗口的审核计税工作，严格票表比对、票票比对、表表比对，尽量把偷漏税堵截在申报环节。四是大力完善和推行多元化电子报税方式，简化审批程序，简并表证单书，倡导综合申报，实现纳税信息的一次采集。五是全面推行纳税评估，建立跨各种信息平台，覆盖所有纳税人和所有税种的综合的纳税评估系统，统一评估规程，完善评估办法，为实施有效征管和有效稽查提供保证。六是建立健全征管执法责任制，对失范的征管行为和过错的征管行为要给予严格的责任追究。七是加强税法宣传，倡导依法诚信纳税。八是加强部门配合，完善护协税体系，优化征管环境。

　　（三）制定建设规划。各地税务机关要从自身征管现状出发，在充分调研的基础上，研究制定加强税收征管能力建设的中长期规划和短期制度安排，明确税收征管能力建设的阶段性目标、实施步骤、实施路径及相应的达标措施，做到统筹安排，突出重点，循序渐进，分别突破。

　　（四）建立评价体系。根据税收征管能力建设的具体内容和目标要求，研究建立一套既科学、又系统，既有定量分析、又有定性分析，既有客观公正性、又有现实操作性的税收征管能力建设评议评价体系。一方面，对税收征管能力的评价有标准可循，推动和改进今后的工作；另一方面，可以对征管决策的正确性和征管的效能作出评析，纠正决策失误。

　　（五）大规模开展征管业务练兵。把征管业务建设当作队伍建设的重点工程来抓，采取监督、激励、检查、考核等措施，大力提升干部的业务水平，营造“学业务、比业务”的良好氛围，使优秀业务人才脱颖而出。按照“缺什么、补什么”的原则，大规模、多渠道地培训干部，建立干部业务培训的长效机制。经常开展岗位练兵，在工作中学习，在学习中工作，在实践中不断提高干部的业务素质。