以科学发展观为指导创新我国税制框架

　　党的十六届三中全会提出的科学发展观是当前指导各项工作的重要纲领，对正在启动的新一轮税制改革具有十分重要的指导意义。从我国未来经济发展和经济全球化的趋势来看，我国税制依然存在诸多与当前经济发展和全面对外开放新形势的要求不适应之处，现行税制还只是一种转型阶段的过渡型税制。

　　一、当前经济形势与税收政策上存在的不适应性

　　当前我国经济体制改革进一步深化，宏观经济发生重大变化，从扩大全社会有效需求，促进经济结构调整的角度分析，现行税制在政策取向上存在明显的不适应性。

　　（一）生产型增值税抑制投资增长，影响了企业技术进步、产业结构调整以及国内产品竞争力的提高。现行生产型增值税只允许企业抵扣购进原材料所含进项税金，不允许抵扣固定资产所含进项税金，存在诸多弊端：一是加重企业税收负担，削弱企业投资能力。二是不利于产业结构调整和企业技术进步。生产型增值税加大了企业购置机器设备的成本，影响了企业进行技术改造和新产品开发的积极性。同时由于基础产业和资本技术密集型产业增值税负担高于一般加工业，因而不利于产业结构的调整，妨碍了资源的有效配置。三是削弱了国内产品的国际竞争力。

　　（二）内外两套企业所得税制造成内外资企业税负不公，不利于税收环境的稳定和优化，抑制了国内投资，尤其是民间投资的增长。存在的弊端主要是：一是内外资企业税负悬殊。按照2003年测算，内资企业法定税率为 33%，实际税负为22%；外资企业法定税率30%（另有地方附加3%，大多数地方未开征），实际税负只是12%；二是企业生产经营成本税前扣除不足，侵蚀了企业经营资本，降低了投资回报率，抑制了投资积极性；三是企业所得税不规范，不同法律形式的企业之间税负不公影响企业对经营组织形式的选择，阻碍了企业制度改革；四是法定税率水平偏高，与世界范围内企业所得税改革的趋势不相适应，不利于我国营造具有竞争力的市场环境；五是税收优惠政策不能真正贯彻国家产业政策和发展战略。外资企业税收优惠大大高于内资企业，区域性税收优惠政策繁杂，税收优惠政策过多地承担财政支出职能，冲击了税收的中性原则。

　　（三）消费税及营业税的相关政策也不能适应经济发展和人民生活的不断提高，不利于刺激消费需求和经济结构的调整。

　　（四）地方税制改革长期滞后，制约了税制结构的调整和主体税种改革措施的实施；并且内外税制不统一，收入规模较小，税制缺少弹性，已经不适应社会经济发展的要求。首先是地方税制改革进程长期滞后影响地方税收收入规模的提升，导致税制整体结构的不合理；其次是由于缺少地方税制改革的配套，增值税、企业所得税以及农业税等主体税种改革可能引起的财政减收缺少相应的弥补，中央地方利益格局的调整也缺乏回旋余地，从而反过来影响了税制改革的整体过程；再次是地方税制本身问题较多，内外两套税制并存、税负不均，现行税制陈旧，有50年代颁布的条例，也有80年代颁布的条例，不适应社会主义市场发展的需要。另外是地方税税率税额偏低，缺乏调节力度。

　　二、新时期创新我国科学税制的客观现实性

　　第一，经济发展新阶段对税制改革提出新要求。我国经济体制改革已经历时26年，特别是1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制改革目标，在十四届三中全会上做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》以后，我国对原税制实施了全面结构性改革，初步建立起适应我国社会主义市场经济要求的、以流转税和所得税为主体、其他税种相匹配的多税种、多层次、多环节调节的复合税收体系。1994年税制改革，是在处于启动阶段的转轨经济或过渡经济背景下，建立社会主义市场经济体制还只是目标并非结果。当然随之建立的税收制度的“过渡型”的特点也是雷同的。经过十年的市场化改革，我国已初步建立起了社会主义市场经济体制，当然我国税制的宏观经济背景也发生了重大变化。中国的经济已经稳定地进入新一轮上升期，城乡居民消费结构由温饱型向小康型升级，我国的支柱产业增势强劲，重化工业化特征日益突出。同时由消费升级带动的住房、汽车、电子通信等高成长产业群，也正在成为产业升级和经济增长的主要动力。城市化进程加快，进一步促进了投资需求和消费需求的扩大。由于消费升级和相关高成长产业的拉动，产业结构升级步伐加快，由市场导向的、内在的周期性扩张因素显著增强由“短缺”走向“过剩”，由“过剩”转向“偏冷”。特别是“短缺经济”时代已经成为历史，供给结构“过剩经济”的出现正是我国经济已经进入全面调整的关键时期，经济运行面临新的突出矛盾。与此同时，国有企业改革也进入攻坚阶段。通货膨胀转变为通货紧缩的趋势，并且在一定程度上阻碍了我国市场经济的迅速发展。因此，带有明显转轨特点、过渡型的现行税制则日益显示出它的不适应性。

　　第二，当今世界经济发展的趋势要求创新中国税制。当代经济的发展可谓突飞猛进，新的经济热潮、新的经济发展模式的出现对税收制度的建设提出了新的要求。特别是中国加入WTO要求我国税制必须按照世界经济法则和WTO规则进行调整和改革，为的是使我国税制符合国际惯例，符合WTO的规则要求。世界经济发展的趋势必然是全球经济一体化，以信息、知识、高技术和文化人才元素为主体的新兴产业迅速崛起；经济可持续发展所要求的保护环境、保护生态，优化资源配置亦带来经济增长方式的革命。这些新的变化使原来的建立在工业经济基础上的税收制度在诸多方面显得极其不适应，而以一国利益为核心的税制更是不能适应经济发展的要求。经济发展的新趋势，是税收制度面临一个新的问题，适应新的经济环境对现行税制进行优化已成必然。西方国家已开始研究和实施对电子商务的课税问题，美国已出台了对电子商务的税收政策，提出了对电子商务征税的基本原则以及具体的税收方案。加拿大税收专家阿瑟。科德尔、荷兰的卢。索尔特提出了“比特税”方案。经济环境的变化必然要求税收制度的调整和完善，因为制度是为经济服务的。

　　第三，创新科学税制是解决改革过程中突出矛盾的必然选择。关注重大民生问题，解决改革发展过程中的突出矛盾，迫切需要创新中国税制，强化税收调节功能。在当前改革发展的过程中，一些关系民生的问题突出地暴露出来，党的十六大把改善人民生活摆在前所未有的突出地位，新一届中央政府在坚持“发展是第一要务”的同时高度关注民生问题，特别提出“立党为公，执政为民”的根本宗旨。我国现行税制的格局制约了税收政策的调整，导致税收政策在缩小收入分配差距、促进就业和再就业、协调区域经济发展等方面难以充分发挥作用，甚至在一定程度上还存在着反向的调节。因此，为更好地解决重大民生问题，使税收政策更紧密的与中央的宏观经济政策保持一致，创新新经济时期的科学的税制是解决改革过程中突出矛盾的必然选择。

　　三、创建适应科学发展观税制的设想

　　第一，优化税制结构。首先，建立“双主体”税制结构模式，顺应国际潮流。结合我国国情，建立以流转税和所得税为主体的“双主体”税制模式的目标和方向。一是要规范、简化税制，降低流转税收入比重。随着生产型增值税向消费型增值税的转换和增值税优惠税率以及小规模纳税人征收率的下调，一般纳税人的比例也在降低，加之关税的减让，出口零关税率的实施，使增值税收入比重将有大幅度的降幅。同时调整消费税征税项目调低营业税税率，将一般性生活消费品排除到消费税征收范围之外，降低消费税和营业税的收入比重。二是统一内外资企业所得税税制，清理税收优惠，拓宽税基，进一步强化征管。其次是借鉴国外先进经验，改变增值税占比畸高的局面，缩小增值税税基。实施增值税由生产型向消费型转换，降低增值税优惠税率和小规模纳税人的征收率。再次要严格增值税一般纳税人的认定标准，完善出口退税制度，实施完全的出口零关税率，降低出口增值税比重。进一步完善个人所得税制，强化征管，提高个人所得税收入比重。

　　第二，规范税种制度，增强税制的科学性，提高税制的经济效率。现代化建设第三步战略开始实施，国家宏观经济政策目标从抑制通货膨胀转移到了扩大社会有效需求，经济增长方式发生了很大转变。特别是科技革命的影响下和全球产业调整趋势的带动下，推进经济结构战略性调整已成为新时期我国经济建设的一条主线。因此，规范税种制度迫在眉睫。

　　第三、科学调整税负，使税负结构与经济结构相适应。要尽快完成正税清费工作，降低企业和农民的税收负担。在政府收入结构方面应降低政府收费比重，满足社会主义市场经济公共财政预算的正常需要。降低国有经济的税负水平，使税负的所有制结构与所有制的经济贡献结构相对称。

　　第四、在设计税收政策时要考虑现实的管理水平所带来的制约。简化税制，在经济学角度可能存在公平和效益目标上的严重缺陷，但只要税制设计适合发展中国家的管理水平，实际运行中易于理解、易于解释、易于管理，能够充分运用现有的管理资源达到税制设定的目标，说明该税制是合理的。因此应当选择现实中的次优税制，而不是理论上的最优税制。减少税收管理对税制限制的最好方法，在设计税制之前，承认管理现状对税制严格的限制条件。回避管理水平的税制，是一个错误的。事先设计一个与税收管理水平相适应的次优税制是唯一明智的程序。

　　第五、规范中央与地方的税收关系。主要是规范中央税种和地方税种的收入分配，中央政府要推出以参与地方税种的收入分配，把地方税种完整“归还”地方，恢复地方税种的独立地位。另外要全面创新地方税种，改革现有地方税种；增加一些新的税种；取消低效或无效的税种。重塑地方税主体税种。将改革、调整、完善后具有增长潜力的营业税、财产税作为地方税的主体税种。

　　第六、提高征管水平，强化税收管理，保证税制的实施效率。良好的税制，如果没有一套好的管理制度，税制改革就难以实现。而降低税制的规范性来适应税收征管水平，必然会降低税制的效率。因此，提高税收管理水平和管理能力是非常重要的。

　　四、以科学发展观为指导，创新我国新一轮税收制度

　　科学发展观的核心内容是坚持以人为本。就是一切事情都要以满足人的需要为基本出发点和最终归宿，建立以人为本理念基础上的全面、协调、可持续的发展。当然要包括市场系统与政府系统发展之间的匹配。一是要完善支持技术创新，发展高新技术，实现产业化，促进企业进步的税收措施，做大做强民族品牌，发挥龙头企业的带头效应。二是要深化原有支持西部开发和振兴东北的税收政策，最大限度地缩小地区之间的差距。三是要支持环保事业的发展，推进人与自然的和谐发展。四是要制定支持“三农”优惠措施完善有关农产品的优惠政策，推动税费改革，切实减轻农民负担，缩小城乡差距。五是要完善有关下岗再就业政策改进个人所得税政策，调节居民收入，缩小居民收入差距。六是要完善鼓励出口创汇措施，推动扩大开放。

　　科学发展观的立足点是发展，这种发展是经济、社会、和环境保护的一种协调的发展，因此我们在制定税收政策也应树立全新的税收发展理念。当今人类社会进入了一个新的发展时期，运用科学发展观重新审视我国现行税制，使之进一步完善，更加体现“经济、社会与环境保护协调发展”和充分体现“以人为本”两个方面。

　　（一）统筹经济社会发展

　　企业的发展是经济社会的基础，税收制度的建设和完善无疑要为企业发展营造一个可持续发展的外部环境，当然，增值税和企业所得税的改革是对企业发展影响最大的。根据我国现实国情，我国增值税的类型转换应采取分步、差别选择的道路，即有步骤地进行增值税由生产型向消费型的转换，近期可先选择一些重复征税严重和税负较重的行业，如科技、交通及能源基础产业等先转为消费型增值税。一方面是要实现增值税由现行生产型向消费型的转变，同时允许企业抵扣当年新增机器设备投资部分所含的进项税金。这样可以解决现行增值税由于内资企业固定资产进项税额不能扣除所带来的抑制投资问题，妨碍企业提高市场竞争力。另一方面，应考虑增值税的覆盖范围，将更多的行业纳入增值税，有助于解决内资企业增值税实际税率过高所导致的内外资企业税负不公的问题。同时可以解决因实行不同的征、扣税办法所导致的征收机制混乱的矛盾。

　　统一企业所得税，营造一个公平的纳税环境。对现有的税收政策进行清理规范，不再区分企业的所有制形式，实行统一的税收政策。新一轮税制改革应在稳定国有企业税收负担前提下，根据变化的经济、税源结构，调整税收配置，把税收的重点从国有经济转移到非国有经济上来，从调整税制结构和加强税收征管下手。当然，企业所得税的改革也不单纯是将现有两套税法合并，而是包括统一纳税人的认定、税前成本和费用扣除标准、税率、优惠政策等多方面的内容。考虑当前外资企业所得税实际税负水平，兼顾国家大多数国家税率水平，统一内外资企业所得税后的税率，应当设计在 25%左右为宜，还可另设两档较低的税率20%、15%，这样为企业营造一个宽松的可持续发展的税收政策环境，进一步提升内资企业的市场竞争力。

　　（二）坚持以人为本的可持续发展观，促进社会的公平发展

　　新一轮税制改革体现以人为本的新的可持续发展观，也要强调使全社会的所有的人能得到基本的满足，要惠及人民大众的收入增长；要重视弱势群体生存和发展的要求。配合国家实施的各项资助弱势群体的政策，采取必要的税收政策措施，切实增加弱势群体的收入，实现整个社会人与人之间和谐发展，促进经济发展、社会发展、民主政治、依法治国和生态环境的改善，满足人民大众不断增长的物质文明、精神文明和政治文明的需要。

　　1、改进个人所得税制度，建立分类和综合相结合的个人所得税制。个人所得税是与社会普通公民关系最密切的一个税种，通过实行分类和综合相结合的征收制度，进一步加强个人所得税的再分配功能。可先采取将工资和薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等有较强连续性或经常性的收入列入综合所得的收入项目，实行统一的累进税率；对财产转让、特许权使用率、利息、红利、股息等其他所得，仍按比例实行分项征收；进一步规范和拓宽税基，堵塞征收漏洞；调整税率级距和税负水平，适当降低最高边际税率水平；统一、规范费用扣除标准和减免税优惠政策；建立支付所得的单位与取得所得的个人双向申报纳税制度。应合理确定税前扣除项目和标准，使低收入者能免缴或按较低的税率缴纳个人所得税。根据当前经济形势与居民实际收入水平，个人所得税税率的调整，应参照世界各国个人所得税改革发展的趋势，尽量减少税率的累进级次，将九级累进税率减少为五级累进，最高边际税率应由现在的45%降低为30%左右。这样可使大部分低收入者免交个人所得税，中等水平的收入者可按较低的税率缴纳个人所得税，而高收入者按高税率缴纳个人所得税，由此达到相对增加低收入者的个人收入水平的改革目标，有效缩小初次分配的差距，实现收入再分配的公平。建议税前的扣除标准可由以前规定的800元提高到1600元。

　　2、完善下岗人员再就业政策，提高低收入人群的收入水平。新一轮的税收政策应继续向促进发展劳动密集型产业，鼓励和促进非国有经济的发展倾斜，制定特殊的、可帮助低收入者就业的税收政策。继续落实已有的各项对下岗再就业的各种税收优惠政策，发展第三产业，开发社会需要的新的就业岗位。同时，应加强对下岗再就业的服务机构、劳务市场、再就业培训机构等在税收上可给予必要的免税优惠政策，积极扶持下岗人员再就业；对于低收入人群应支持他们自主创业，解决这部分人群的“脱贫”问题。从调查数字表明，去年，国家提高了个体工商业户的增值税、营业税起征点后，目前已有近600多万的个体工商业户和下岗人员得到了实惠。建议为鼓励低收入者自主创业，早日脱贫，对下岗再就业人员从事个体经营免征营业税和城市建设税、教育费附加和个人所得税的时间再适当予以延长，

　　3、统筹城乡发展，缩小地区和城镇差距。我国目前处于社会转型时期，即从城乡二元经济结构向现代化社会经济转型。在今后很长的一段时间里，我国社会经济将朝着这一确定目标发展。中央已作出在5年之内取消农业税的决策，这是走向城乡税收政策一体化的第一步。因此，下一步税制改革，应建立城乡统一税制，实现由“二元税制”向 “统一税制”的转换。在深化农村税费改革的基础上，逐步取消农业税，代之以增值税、所得税。对农民销售农产品征收增值税，对农户取得的农业收入视同城镇工商个体户的收入征收个人所得税。农村税费改革的目标，应以增加农村低收入人群的收入为出发点，缩小城乡差距，最终实现城乡统一的税收制度。当前，应充分利用国家的扶贫政策和措施，对农村兴办乡镇企业，发展高效农业、农村第二产业和第三产业，统筹给予必要的税收优惠政策，为农村剩余劳动力提供就业机会和创业机会，以此增加农民的收入。

　　4、实行社会保障费改税，统筹人与社会的和谐发展。《决定》中明确指出，要“强化社会保险基金的征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全”。加快社会保障费改税进程，尽快开征社会保险税，税务部门征收社会保险费具有明显优势。首先有利于形成社会保障基金的征收、管理和发放相互分离、相互制约、相互监督的合理机制，真正实现收支两条线管理。其次是可以充分利用税务机关现有征管力量和稽查力量，发挥征税网点多、征管力量强、经验丰富、熟悉企业生产经营和财务管理的优势，强化执法行为，节约社会资源和征管成本，减少和防止偷、逃费现象的发生。再次是有利于加强和规范社保费征管工作，加快我国社会保障体系的建立和完善。目前已有部分地区的地方税务局进行了有益的探索，负责征收社会保险费。

　　5、坚持可持续发展战略，统筹人与自然的和谐发展。环境问题是实现可持续发展的主要难题，因此，以环境保护为目标的生态税收体系的建立和完善，是实施可持续发展战略的必然选择。一方面可持续发展强调地球共同财富必须受到特殊保护的观念为生态税收提供了理论基础；另一方面生态税收又是实现可持续发展的经济工具之一。

　　（1）开征环境保护税。从保护环境的角度出发，鼓励消费者进行绿色消费、清洁消费，实现人的消费不影响自然的物种生存，按照 “谁污染、谁负税”的原则征收环境保护税。在环境保护税率的设计上，应根据污染物的特点实行差别税率。根据“专款专用”的原则，环境保护税应作为当地政府的专项基金，用于环境保护方面的专项支出，对每一笔支出的用途要严加审计监督，防止挤占挪为他用。同时应鼓励健康的消费和保护资源的消费，对于资源消耗量过大、对环境污染严重的产品，应制定较高的消费税；对于资源消耗小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的产品、清洁产品，可征收较低的消费税，通过税收调节消费者的消费行为。

　　（2）开征燃油税。从环境保护的角度可以鼓励消费者使用环保交通工具，使用洁净的潜代能源，以减少燃油对大气的污染，同时征收燃油税，有利于经济利益的制约对资源的消耗，如对无铅汽油可实行较低的税率。

　　（3）完善资源税对环境保护的功能。从环境保护的角度出发，对保护性开发及利用的资源列入征收范围，如土地、森林、草原、滩涂、海洋和淡水自然资源，进行适当的调整单位税额，以发挥其对环境保护的作用，并扩大征收范围；对非再生性、非替代性、稀缺性资源应课以重税，限制其开采和开发；将各类资源性收费，如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费统统并入资源税征收。