发达国家促进农民增收的公共财政措施及启示

　　一、发达国家促进农民增收的公共财政措施

　　发达国家农业支持政策体系的主要目标是：稳定农产品价格，实现供需平衡，增加农民收入，缩小农村和城市的区域差距。其中，增加农民收入是其核心目标之一。

　　（一）对农业的收入补贴制度

　　1.对农民的直接补贴。农业补贴，按农民的收益方式，可以分为直接补贴和间接补贴。近年来，欧美等发达国家通过制定新的农业法案，不断扩大直接补贴的范围，加大补贴力度。对农民实施直接补贴，已经成为发达国家最重要的农业政策之一。

　　美国2002年5月出台了《农业安全与农村投资法案》，扩大了直接补贴的范围，提高了大宗农产品的补贴率，直接补贴的数量大幅度上升，农民的受益程度不断提高。据美国农业部测算，按照新农业法的规定，2002—2011年的10年间，政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1995年农业法增加约850亿美元。从具体操作上看，美国的直接补贴相当简单，在核实基期产量之后，按照联邦政府确定的单位标准，直接支付给农民。

　　欧盟对农民的直接补贴，是其共同农业政策的重要内容。根据英国海外开发署的报告，2000年，欧盟对农民的直接补贴是255亿欧元，约占总支出的65％。与以往的农业补贴相比，欧盟促进农民增收的政策目标，不再通过支持价格等间接补贴方式实现，而是通过直接的收入转移机制来实现。其主要的做法是，基于耕地面积或基于牲畜头数来实施补贴。从操作上看，欧盟的直接补贴政策，目前尚未与生产完全脱钩，农民每年都要将种植情况向政府申报，政府还要核实，操作成本较高。

　　2.对农业的间接补贴。发达国家为了稳定农业生产者的收入水平，鼓励其生产积极性，大都制定了农产品价格保护制度，当农产品市场价格低于政府规定的保护价格时，政府就按保护价格收购农产品，或直接向农业生产者支付差价补贴。另外，发达国家普遍存在国内农产品生产过剩的问题，因此，对出口农产品给予大量的价格补贴，其补贴额一般为出口价格与国内保护价格之间的差价。

　　3.其他的收入补贴措施。发达国家对农民的收入补贴措施，还包括生产费用补贴、信贷补贴、投资补贴、灾害补贴、休耕补贴等。

　　（二）对农业及相关行业的税收优惠

　　发达国家涉农税制与我国农业税制比较，有两个不同。一是不对农业另设税种，而是将主体税种延伸到农业。二是在城乡统一税制的前提下，对农业及相关行业制定了特殊的税收优惠政策，以减轻农民负担，促进农民增收。

　　这些农业税收优惠政策主要包括：农业适用较低税率，甚至零税率；税收减免或延缓纳税；计税或纳税方法给予农业生产者更多选择权或便利。

　　在所得税方面，发达国家对农业收入或所得做各种额外的扣除，实行优惠税率或特别结算方法以及税收减免等措施。例如，美国联邦税法规定，农业中的资本支出可在付款当年的收入中一次冲销；允许农场主按3年净收入的平均数申报个人所得税。

　　在财产税方面，发达国家普遍对农业用地和非农业用地进行区分，并对农业用地及其他不动产实施税收优惠。例如，加拿大安大略省对符合规定的“农场财产”，按财产税率的25％课税。

　　（三）为农业和农村地区提供完善的基础设施和公共服务

　　发达国家还采取政府直接投资的方式，为农业和农村地区提供完善的基础设施和公共服务，通过生产生活条件的改善和农业劳动生产率的提高，增加农民收入。例如，日本在战后的农业开发中，采取了水改旱、土地平整、修建农村道路、水田排灌化等一系列措施，改善生产环境、降低农业生产成本，稳定国内农业生产，保证农民收入的稳定增长。

　　发达国家普遍重视农业科技研究和推广服务，建立了完善的农业教育和信息网络。发达国家对农业科技教育的投入，使农业技术进步贡献率由战后初期的20—30％迅速提高到60—80％。农业科技成果的推广极大地提高了劳动生产率，在农业种植面积逐年减少的情况下，保证了农产品产量的稳定和农民收入的增加。

　　（四）对落后地区的农业开发

　　发达国家采取了一系列有针对性的区域补贴政策，支持落后地区的农业开发。例如，日本2000年出台的《针对山区、半山区等的直接支付制度》，对这些地区的农户进行直接收入补贴，补贴的标准是山区、半山区与平原地区生产成本差别的80％，每个农户每年可享受的补贴上限为100万日元；全国补贴规模为每年700亿日元，补贴面积大约为90万公顷，相当于平均每公顷补贴7.8万日元。又如，德国政府设立了专项财政资金，帮助落后地区调整农业结构，全面更新农业机械，加快农村城镇建设。

　　发达国家采用政府补贴等公共财政措施，使不同地区农民的收入大体持平，有效地保护了地区间农业生产的持续和均衡发展。

　　（五）发展非农产业，增加农民收入

　　随着国际农产品贸易的竞争加剧，农产品价格不断下降，为扭转农民收入下降的困境，发达国家政府致力于发展非农产业。例如，日本在20世纪80年代末期开展了“一村一品”运动，并大力发展农产品加工和流通业，增加农村地区就业机会。到目前已创出了北海道的“十胜葡萄酒”、秋田县的“田园火腿”、长野县的 “信州黄酱”等品牌。通过大力发展非农产业，1994年日本农户平均收入为909.1万日元，其中，农业收入仅占17.5％，非农收入占60.5％，其他占22％；以非农收入为主的“第二兼业农户”达70％。

　　（六）促进农业保险与农村合作组织的发展

　　为了保障农民收入的稳定，发达国家在对农业灾害进行财政补贴的同时，积极发展农业保险。例如，美国政府在上世纪30年代成立了联邦农作物保险公司，投入5亿美元股本金，并支付一切经营管理费用，对其资本、存款、收入和财产免征一切税收。除了政府的农作物保险公司外，1980年后，美国政府对其他私营保险公司经营农作物和农场建筑、机械设备保险业务，也给予保险费补贴。目前，美国有一半以上的耕地实行了农作业灾害保险。

　　为了促进农业生产的发展，加速农业现代化进程，充分保护农民的利益，发达国家通过一系列措施，扶持为农民服务的各种农村合作组织。如给予办社投资津贴、提供优厚的纳税待遇及信贷补贴等。

　　二、发达国家促进农民增收的公共财政措施的演变

　　发达国家对农业的支持政策，在促进了本国农业发展的同时，也造成了严重的农产品过剩和愈演愈烈的国际贸易争端，并加重了各国的财政负担。世贸组织的农业协定，对各国的农业补贴政策进行了限制，由于协定的制约和各国对农业政策认识的深化，发达国家促进农民增收的公共财政措施，也在不断发展演变。

　　世贸组织农业协定，将那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策，称为“黄箱”政策措施，要求成员方必须进行削减。“黄箱”政策措施主要包括：价格补贴，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，以及部分有补贴的贷款项目。对生产和贸易不产生扭曲作用，因而不受协定约束的补贴，称为“绿箱”政策，主要包括政府对农业的公共服务（如科研与技术推广）、粮食储备补贴、结构调整补贴、区域发展补贴、环境保护补贴以及与生产脱钩的收入补贴等。

　　在世贸组织农业协定的约束下，发达国家促进农民增收的公共财政措施，逐渐由“黄箱”政策转向“绿箱”政策。在大量削减对农产品的价格支持，缩小国内价格与国际贸易价格差距的同时，加大了对农民直接补贴的范围和力度，增加了环境保护、结构调整和区域发展的补贴支出。

　　三、对我国的启示及建议

　　我国是一个农业人口众多的发展中大国，基本国情与发达国家存在着较大差异。但是，在促进农民增收、提高农业竞争力和保持区域协调发展方面，我们与发达国家面临着相似的问题。

　　（一）对农民的直接补贴是促进农民增收的主要方式

　　发达国家长期的政策实践表明，以价格支持为主的间接补贴措施，效率比较低。在保障农民收入方面，政府拿出了很多钱，只有一小部分真正能够流到农民手中，大部分都在中间环节流失了。据经合组织测算，发达国家价格政策的补贴效率，仅仅为25％。相对于间接补贴，直接补贴措施不需要借助产品和市场流通过程，直接发给农民，对促进农民增收的效果十分明显。目前，发达国家的农业补贴方式，已经从间接补贴为主转向直接补贴为主。从发达国家的经验与世贸组织的约束出发，我国应当建立以直接补贴为主，对重要农产品价格支持为辅的补贴政策体系。

　　（二）统一城乡税制，减轻农民负担

　　我们推行农村税费改革以及逐步取消农业税的措施，对减轻农民负担、促进农民增收，起到了很好的效果。但目前即使不考虑收费的因素，农民的税收负担也高于城镇工商业者的税负水平。以流转税为例，根据测算，农民销售农产品的税负水平为25.56％，高于一般货物增值税标准税率17％达8.56个百分点。我们应当在逐步统一城乡税制的前提下，进一步对农业和农民实施税收优惠。

　　（三）加大对农业和农村地区基础设施和公共服务的投入，改善农民生产生活条件，提高农业的劳动生产率

　　目前，发达国家已基本实现了教育、医疗、养老等基础公共服务的城乡一体化，其公共支出的重点，放在农业基础设施和农业科技推广方面。与发达国家相比，我国在这两个方面均有较大差距。在当前条件下，我们不仅应当重视农业基础设施的改善和农业科技的推广，更应当把农村地区义务教育和基本医疗的发展，作为改善农民生活条件、减轻农民负担的重要政策措施。

　　（四）建立针对落后地区的农业补贴政策体系

　　目前，我国对贫困地区的财政补贴方式需要做出重大调整，应当借鉴发达国家对落后地区农民直接补贴的经验，根据农业生产成本差距和农田面积确定补贴额度，并将补贴直接支付给农民，提高扶贫资金的使用效率。

　　（五）大力发展非农产业，促进农民增收

　　就我国而言，农村劳动力向城市的转移，鼓励农村地区发展以农产品加工业为主的非农产业，对于农民增收具有同等重要的意义。国家应当采取相应措施，支持农产品的深加工，扶持名优农产品的生产和市场推广，以此扩大农民就业，增加农民收入。

　　（六）鼓励农业保险和农业合作组织的发展

　　与发达国家相比，我国农业保险和农村合作组织的发展相对滞后。可以考虑借鉴美国的经验，成立政策性的农业保险机构，并对商业保险机构的农业保险业务，进行一定程度的财政补贴。另外，应当采取税收优惠、财政贴息等手段，鼓励各种形式农村合作组织的发展，增强农民应对市场风险的能力，稳定和增加农民收入。