关于营业税起征点调整对地方税收的影响及思考

　　为了贯彻中共中央今年1号文件和2002年12号文件精神，自去年以来，我省先后两次调高了营业税起征点，切实减轻了农民负担，促进了下岗失业人员再就业，为推动经济社会事业协调发展发挥了积极作用。同时，营业税起征点调整对地方税收入及其征管工作也产生一定的影响，特别是征管工作中出现了一些新情况、新问题，需要我们深入调查研究，切实加以解决。

　　一、营业税起征点调整落实情况

　　去年，我省根据财政部、国家税务总局的规定，结合我省情况，对营业税起征点作了适当调高，即：按期纳税的起征点提高到月营业额2500元，按次纳税的起征点提高到每次营业额100元。提高营业税起征点后，全省大约有8.7万个体户享受免征营业税优惠，全年减免地方税7800万元。

　　今年，为进一步减轻农民负担，促进农民增收，帮助弱体群体，我省再次提高营业税起征点。4月份，省政府办公厅转发《省地税局关于发挥地方税收职能促进经济社会协调发展意见》中规定，从2004年4月1日起，对农民个人按期征收的营业税起征点由月营业额2500元提高到5000元。随后，为了明确政策适用范围，省局又下发《贯彻省政府办公厅转发省地税局关于发挥地方税收职能促进经济社会协调发展意见的补充通知》，明确起征点政策适用于所有的个人。这次政策调整，我省又有约7.6万户个体营业税户受益，其中城市个体户4.9万户，农村个体户2.7万户。全年减免地方税达到1.16亿元。两次提高营业税起征点后，全省共有约16.3万户个体营业税户达不到起征点，占全省纳入地税管理的个体户77%.

　　全省达不到营业税起征点的受益个体户，主要集中在服务业和交通运输业，其中：服务业约5万户，占65%以上；交通运输业户约1.9万户，占 25%；其他1万户为娱乐业及其他行业，占10%.据调查，服务业受益的主要是饮食、美容美发、房屋租赁等，大多数经营规模不大，月营业额在3500元以下；交通运输业受益的主要是经营出租车和小型客、货车、机动三轮等车主，他们的营运收入大多在5000元以下。娱乐业受益的主要为经营规模小的网吧等。

　　二、营业税起征点政策调整对收入的影响

　　营业税起征点调整主要影响营业税及附征的城建税和教育费附加。今年调高营业税起征点，预计全年减免地方税收1.16亿元，其中营业税1.05亿元，约占去年全省营业税收入比重的2 .2%.由于今年营业税起征点政策从4月1日起执行，今年影响地方税收入8000万元，其中营业税7500万元。这次调高营业税起征点，对我省地方税收有一定的影响，具体体现在以下几个方面：

　　一是减免户数多，减免税额少。全省因起征点政策调整减少个体营业税户7.6万户，占地税系统征收营业税户的近三分之二；营业税收入减少约1.05亿元，占去年营业税收入的2.2%，占全省地方税收的0.9%.

　　二是城市减免税收多，乡镇减免税收少。全省城市因起征点政策调整减收约7470万元，占减免总量的70%，乡镇减免约2890万元，占30%.

　　三是老省辖市减免影响小，老行署市减免影响大。全省17个市，有6个市减免的营业税占当地营业税总额的1%左右，主要是合肥、芜湖、蚌埠、马鞍山、淮北、铜陵等市。其余11个市减免的营业税占当地营业税总额的3%以上，其中亳州高达9%，减免1440万元；巢湖为7%，减免1400万元；宿州为 6%，减免790万元；滁州、黄山为4%，分别减免800万元和700万元。

　　四是农村基层分局税收影响较大。据调查，部分市县约有85%的农村个体户达不到起征点，全省减免农村税收约2900万元。特别是农业县以及偏远的乡镇税收影响更大。颍上县属国家级贫困县，又是典型的农业大县，全县有8个农村征收分局，营业税起征点提高前共有“双定户”195户（不含城关分局所管的农村户），征收定额税款3.4万元/月。起征点提高后只有3户达到起征点，征收定额税款仅1000元/月。地处皖南山区的歙县深渡分局，纳入正常管理的个体营业税户有140户，起征点调整后仅有7户达到起征点以上，减少纳税户133户，占所管辖营业税户的95%，税收减少3.7万元/月，收入下降了 46.3%.

　　五是服务业、交通运输业收入影响较大。个体经营大多从事餐饮、理发、租赁等服务业和交通运输业，营业税起征点调整后，全省减少的户数90%以上的是这两个行业的个体营业税户，约6.9万户，其中服务业占65%，交通运输业占25%.全省减免服务业、交通运输业税收约1.02亿元，占整个减免税收的88%左右。其中服务业减免的税收约7800万元，交通运输业减免的税收约2400万元。

　　三、营业税起征点政策调整对税收征管的影响

　　由于个体经营户涉及行业多，分布范围广、税源零散，且多数是无帐经营，个体税收征管一直是个难点问题。根据《税收征管法》规定，对其主要采取核定征收的方式，依据地段、行业、利润等因素核定应纳税额。营业税起征点政策调整，惠及了大部分个体“双定户”，同时，也给个体税收征管带来一定影响，出现了一些新的情况和问题：

　　（一）定额管理难度加大。主要表现在：一是临界点税负悬殊的矛盾更为突出。由于起征点提高到5000元，经营情况相差无几，但起征点上下的纳税人税收负担差别大，有的全额缴纳，有的一分不缴，税负差别大，缴税户有抵触情绪，税收征管阻力大。临界点税负问题在娱乐业反映最为强烈。由于娱乐业名义税负高达25%，起征点上下年税收悬殊约达1.5万元，对于投资和经营规模以及盈利能力本来就有限的网吧、普通歌舞厅等娱乐行业就比其他行业税收负担高得多。在起征点调整前，不少地方是通过从低核定定额来解决这一矛盾。二是现行的定额核定方法不够规范、统一，人为因素较大，使得起征点调整后的核定工作更难。经营者之间的相互攀比，一部分达到起征点的纳税户认为自己的定额定的高，不合理，要求调整定额，并要税务部门拿出别人不征税的依据，给核定工作提出难题。同时，也容易造成税务人员执法的随意性和不廉行为的发生，影响定额核定的公正和公平。三是不少经营者的营业收入时高时低，有的是经营项目季节性比较强，年度中只有几个月出现营业额高出起征点的情况，起征点提高后，增加了日常管理的工作难度。四是对实际核定不足的重新据实核定带来一定困难。起征点大幅提高后，税务机关要据实调整核定的定额，难度加大。特别是在去年起征点调整后已核定的情况下今年再次核定，纳税人难以理解和接受。

　　（二）发票管理漏洞增加。起征点提高后，供票不纳税，开票不纳税，用票户发票填开的随意性增加，领用发票数量剧增。一些经营收入在起征点以下的个体户趁机购买发票，进行转借或倒卖，扰乱了发票管理秩序，从而加大发票日常管理的难度。

　　（三）纳税人逃避税收行为增多。采取的主要手段是化整为零，多点经营，流动经营，使之不达起征点；或者是瞒报，少报营业额，使税务机关难以据实核定，进而达到不缴税的目的。

　　四、加强营业税起征点调整后地方税收征管的思考

　　（一）正确处理好落实税收优惠政策与组织收入的关系。提高营业税起征点政策的实施，必然会对组织收入工作带来一定的影响。各级地税部门要树立科学发展观，正确处理好落实税收优惠政策与组织收入的关系，要充分看到营业税起征点调整有利于鼓励就业，促进我省个体经济发展；有利于抓大放小，集中精力管好起征点以上的个体大户，提高征管质量；有利于起征点以下的广大个体经营户修养生息，给经济发展留足后劲。要把落实起征点税收优惠政策与促进收入增长联系起来，加大税收优惠政策的宣传力度，强化政策执行情况的监督和检查，确保税收优惠政策在执行中不偏离、不走样、不打折扣。在落实税收优惠政策的同时，要加强对组织收入工作的领导，积极发掘、培养新税源，坚持依法治税的原则，规范税收征管，促进公平竞争，维护正常的税收秩序和经济秩序。

　　（二）积极探索个体税收征管的新路子。营业税起征点调整后，加大了税收征管难度，这更需要地税部门要转变税收管理理念，坚持以人为本，由过去单纯的执法者的角色向执法服务者角色转变，淡化权力意识，改变税收管理方式，在提高征管质量和规范纳税服务上作文章。

　　1、增强核定征收的科学性、准确性和合理性。营业税起征点政策调高后，做好税收定额的核定工作至关重要。定额核定工作是否公正，关系到广大个体户的根本利益，关系到税收优惠政策能否得到真正落实。因此，一是对纳税人营业额的核定要从实际出发，逐步规范管理。今年提高营业税起征点后，各地应尽量维持去年营业税起征点调整后已重新核定的定额标准，避免因任务压力而擅自变通政策强行将现行达不到起征点的经营户营业额调到起征点以上水平，激化征纳双方的矛盾。二是重点加强对临界点附近纳税人的经营及税负情况的调研，通过深入细致的调查摸底和测算工作，适时做好调整认定工作，并不断完善管理措施。三是严格规范定额核定管理，提高核定的准确性、真实性。依托信息化手段，积极探索电脑核定税收定额工作，按照规范管理的要求，在大量收集个体经营户经营数据的基础上，充分利用电脑对征管信息的分析，科学合理地确定不同区域、行业及经营户之间的税负水平，避免了人为因素对核定的影响，提高定额核定的科学性。四是增强税收执法透明度，大力推行“阳光作业”。要实行公开办税，普遍建立税负调整听证制度，充分听取社会各界对定额调整的意见，取得社会各界和个体经营户的理解和支持。同时，要对纳税人的定额情况、定额调整情况以及停歇业情况进行公开，使税款核定纳入社会监督之下。通过纳税人对税务机关的监督、纳税人之间的相互监督，减少纳税人对税负不公的猜疑，有效克服定额核定过程中存在的“关系税”、“人情税”，推进税务系统的廉政建设，真正为纳税人营造一个公开、公平、公正的发展环境。

　　2、积极推行建帐建制，扩大查帐征收范围。推进建帐建制，是改变个体经济税收粗放型的治本之策，也是引导个体经营户真正做好守法经营的必由之路。各级地税机关要增强责任感和使命感，在加强核定征收管理的同时，应加大个体建帐建制工作力度。一方面，抓好个体经营大户的建帐建制工作，对具备条件的个体经营户，督促其按国家统一的财务制度建帐建制，逐步扩大查帐征收范围；另一方面，针对经营规模小又确无建帐能力的纳税人，切实加强宣传培训和业务辅导，帮助其按规定建帐建制或建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿，引导和督促其规范核算，如实反映经营收入情况，以逐步达到建帐建制的要求。

　　3、加强发票管理，实现以票控税。发票是反映财务收支和进行会计核算的法定原始凭证，也是税务机关计征税款和开展稽查的重要依据。管好了发票就等于管住了税源。因此，要把以票管税与核定征收有机地结合起来，加强源头控管，规范发票使用管理。一是推行使用定额发票。由于定额发票票面金额固定，开具人无法开具大头小尾，因而，在现阶段实行“以票管税”，对堵塞税收漏洞减少税收流失具有手写票不可替代的优势，仍有推广使用的必要。二是对一些确需手工开具和金额较大的发票实行由税务机关开具或由税务机关监管开具。三是继续坚持有奖发票制度。要进一步扩大有奖发票使用面，充分调动消费者索要发票的积极性，尽可能地减少纳税人经营不开票、收入不申报行为。四是加快推行使用税控收款机，使用税控卷式发票，逐步取消手写票，提倡使用计算机开具发票。通过扩大税控装置和定额发票的使用范围，从源头上遏止纳税人使用假发票、真票假开等现象，发挥发票的监控作用，使纳税人申报收入尽可能接近真实收入。

　　4、加强对未达到起征点的个体经营户的管理。营业税起征点政策调整后，未达起征点的户面广量大，政策性强，地税机关决不能因这部分经营户享受免税而放松或放弃管理，一定要从实际情况出发，采取相应的措施，及时完善对未达到起征点的个体经营户的管理办法：一是严格税务登记管理制度。对起征点以下的纳税人也要按照新《税收征管法》及其实施细则的规定，督促其及时办理税务登记。加强与工商等部门的联系与沟通，建立正常的信息交换制度，开展户籍清理工作，通过户籍信息的核算和漏征漏管户的实地清理，摸清底数，健全户籍档案，巩固管理基础工作。二是针对个体经营户点多面广、经营分散多变的实际情况，充分运用信息化手段，将个体税收征管全部纳入计算机管理，对未达到起征点的纳税人分户分类登记台帐，跟踪掌握个体户的经营变动情况，加强税源动态管理。三是严格规范发票使用。对未达起征点的经营户使用发票，应按发票管理规定的程序和手续，提供定额发票或门市开票方式，在当月定额内严格限量供应或开具发票。对当期限量供应发票的要按月缴旧领新；当月实际用票超过起征点的，要按规定征收应纳的地方各税。四是建立健全社会协税护税网络，充分依靠多方面力量，从源头上控制一些个体经营户为了不达起征点而采取的一证多点或一户多证等避税行为的发生。五是进一步完善全省征管软件系统功能，解决现行征管系统无法对未达起征点的管理进行纳税人征管状态的确认问题，对未达到起征点的纳税户可作零申报处理。