评析2003年两件税收大事

    盘点发生在2003年的中国税收大事，最为抢眼的可能是两件。一是税收收入在经历了非典的强烈冲击之后，仍然延续了高速增长的势头，而且增势更猛。目前，全年增收额超过3000亿元已在囊中。甚至可能冲上3400亿元高台，增长率将在20％左右。另一件事是，与现行税制相伴十年之久的出口退税矛盾，终于有了一个至少目前看来比较适当的解决方案——出口退税机制改革。作为税制改革的一个重要内容，它于去年9月底公布并从今年1月1日起实施。

    前一件事，应当说有点出人意料但也在情理之中。记得去年四、五月间非典肆虐的时候，为数不少的经济学家曾经预言，2003年的税收收入将随着GDP增速的下降而大幅减少。然而，早在几个月之前，人们就已经发现，税收情势并非像许多人预言的那样糟糕，反而成为历年增收规模最大的一年。之所以如此，其中的一个重要原因在于中国是一个有着特殊国情的国家。将外来的、在许多国家应验的分析方法不加筛选地用来判定中国的事情，肯定要有出入甚至有较大的出入。这启示我们，把握好国情是对中国经济问题进行恰当分析的前提条件。在引用国外的很多分析工具的时候，要注意它们同其所植根的经济社会环境之间的相关性。

    后一件事，可以说是人们翘首以待、谋划已久的新一轮税制改革正式启动的信号和标志性成果。从现行税制实施的那一天起，就伴生了围绕出口退税而产生的诸多方面矛盾。以出口退税率为代表的出口退税机制几经调整，仍不能适应形势变化。矛盾越积越深，最终使得决策层痛下决心，实施包括下述几项内容在内的一揽子方案的改革。（1）对出口退税率进行结构性调整，适当降低出口退税率。（2）加大中央财政对出口退税的支持力度。（3）建立中央和地方财政共同负担出口退税的新机制。（4）结合出口退税机制改革推进外贸体制改革，调整出口产品结构。（5）累积欠退税由中央财政负担。且不论这一重大改革将对宏观经济的运行产生怎样的积极效应，它至少表明，现行税制同国情之间的矛盾已经成为催生新一轮税制改革的重要因素。出口退税机制改革事实上已经写入党的十六届三中全会文件，这亦表明，以完善社会主义市场经济体制为目标的新一轮税制改革已经走入中国人的生活之中。

    前后两件事——税收高增长与新一轮税制改革，一旦联系起来，还会使我们看到更多、更富有启发意义的东西。比如，持续多年的税收高增长，在迅速提升了财政收入占GDP比重的同时，也迅速提升了企业和居民的实际税负水平。对此，我们虽然可以用政府并未采取增设税种、提高税率或扩大税基等方面的行动来论证税收增长不属于增税，但不管怎样，在既定的GDP规模内，政府拿的多了，留给企业和居民的就少了，这总是一个基本常识。问题只是，除了GDP的增长之外，支撑税收持续高增长的原因似乎只能归结于税收实际征收率的迅速提升。这几年，计算机技术应用于税收征管，金税工程一期、二期、三期相继上马，“一窗式”服务普及全国，技术手段的推陈出新和不断跃升将税收征管水平带上了高层次。征管水平上去了，并且同队伍素质的提升和征管机制的创新结合起来，税收的实际征收率自然要在以往不那么高的基础上以一个不同寻常的速率提高。初步的估计数字在过去的10年间，其提升幅度至少要以10个百分点计算。

    然而，在任何时期、任何情况下，大到一个国家的整体税制设计，小至整体税制中某一单个税种的税制安排，总是以取得既定规模的税收收入为基本着眼点的。不过，既定规模的收入并非税基和税率两个因素的乘积。由于现实生活中的税收实际征收率永远不会达到100％，故在设计税制时，无论是税基的选择，还是税率的安排，都要“宽打窄用”——将当时实际征收率的因素放入其中，将税基定得宽一些，把税率调得高一点。我国的现行税制，无论税基还是税率，都是根据1994年税收征管状况所能达到的税收实际征收率而确定的。如果当时的实际征收率能够达到目前的水平，税制安排特别是其中的税基和税率，很可能不是现在这样。比如增值税，我们可能并不需要如此宽的生产型税基，也不需要如此高的17％的税率。注意到税收实际征收率迅速提升这一事实，重新审视企业和居民的税负水平，并对现行税制进行相应变革，也就成为不言而喻的事。

    再如，重新审视企业和居民税负水平并相应变革税收制度的必要性，早在几年前就被人们所认同，甚至早已有了比较成熟的方案。之所以久拖不决，惟恐税收收入因此减少或增幅下降，是其中一个最重要的原因。税务部门虽曾提出过“有增有减的结构性调整”设想，但有增有减——税收总体规模基本不变——毕竟要达到税制优化的目的，从实施调整到目标到位，要经历一个过渡期。税收收入在此期间可能出现的波动亦不免使决策困难。也就是，搞税制改革要花钱，要花钱就得有钱的来源。能否找到钱，为新一轮税制改革的启动铺平道路，是我们一直在苦苦追寻的事情。注意到2003年的税收收入增幅创历年新高，有望实现的3400亿元增收额中的一半为超预算增收，超预算增收的部分并未许下婆家———对应的支出项目。因此，这笔钱及今后几年的类似款项，首先可以用来支持拟议进行或亟待进行的新一轮税制改革。

    又如，在初步建立社会主义市场经济体制的进程中，税制改革曾作为一项重要内容并为整体改革的推进发挥了“铺路搭桥”的作用。在完善社会主义市场经济体制这一庞大的系统工程中，税制改革不仅是一个不可或缺的重要事项，而且还必须充当突击队，为改革向纵深地带挺进“铺路搭桥”。出口退税机制的改革可以作为一个例子。在今天的形势下，出口退税机制不改革，就不能适应加入WTO后的国际经济环境，就难以协调中央和地方之间的财政关系，亦不利于调整出口退税结构、深化外贸体制改革。故而，当矛盾积攒到一定程度、到了不实施改革便难以为继的地步，出口退税机制改革的大幕便非拉开不可了。

    由出口退税机制改革想到增值税、消费税、企业所得税的改革，再想到个人所得税、城镇建设税费改革以及城乡税制一体化的建设目标，可以认定，形成于10年之前、运行了10年之久的中国现行税制，在10年之后的今天，已不能适应完善社会主义市场经济体制需要，的确到了必须启动新一轮改革的时候了。当然，由于各税种的特点各异，其表现出来的同现实环境之间的矛盾冲突不尽相同，因而改革可以分步实施，不必一揽子推出。可以成熟一个推出一个，有多少钱办多少事。但是，不管怎样，在当前的中国，启动新一轮税制改革的良机已经到来。

  作者：高培勇（中国税务报专家指导会成员，社会科学院财贸经济研究所副所长、教授、博士生导师）