浅析建立和完善重点税源监控体系

　　一、 重点税源监控现状及原因分析

　　重点税源企业对地方经济发展有较大影响力，重点税源企业经营状况的变动直接影响到地方税收收入的变化，并且其影响力是持续和较稳定的，通过对重点税源企业数据解读可以推断地方经济发展态势，解释税收增长原因，探询税收增长点，为税收征收管理决策提供依据，因此，重点税源监控是税收征管工作的重中之重。

　　目前税务部门普遍采用的重点税源监控的方法因存在种种弊端和问题，不能满足现代税收管理的要求。主要表现在以下几个方面：

　　（一）税源预测手段不尽科学性。

　　税源预测主要采用“基数+增减因素”法（即：以上年税收会计核算反映的实现税源加税源典型调查估计的增减因素作为本年预测期的税源）既缺乏科学依据，而且与实际税源相差较大。首先，基数仅是税收会计核算反映的“应征数”（纳税人自行申报的应征数＋税务检查已查补的部分应征数），未包含尚未查到的纳税人偷骗税收的应征数，因而该基数不能反映纳税人实现税源的“全貌”。加之多年来各种人为累积因素的影响，这种“基数”已难以代表某地区的实际税源；其次，通过对部分企业典型调查估计的本年“增减因素”因受调查估计准确性的影响，税源预测的可信性较差。因此，地方政府对采用这种方法预测的税源常常持“似信非信”的态度，上级税务机关利用这种预测数据也常常导致决策的失误。如每年分配的税收收入计划与各地实际税源的误差较大、现行征管质量考核的结果不能反映征管的深度和依法征收的质量等等。

　　（二）监控方式滞后性。

　　税源管理仍停留在以重点税源统计分析为主的初级管理水平上，税源信息失真、信息占有量匮乏、税源管理缺位的问题严重制约了税源监控。目前基层税务部门对重点税源信息的采集主要依赖于纳税人申报的部分财务数据，缺少与纳税人相关的其它经济信息和非财务信息的比对、印证，加之税务机关与纳税人之间存在占有信息的不对称，导致税务机关一方面统计上报的重点税源信息失真的问题难以控制；另一方面信息来源渠道不畅、信息占有量匮乏难以对重点税源实施有效的监控管理。根据如此的重点税源信息分析的结果只能反映重点税源户申报税源的变化，而不能反映实际税源的变化。其次基层税务机关普遍推行税收的专业化管理，部分地区还实施了“流程再造”式管理，按照税收业务的流程节点设置岗位和机构。因税源管理制度的不完善，业务流程仅局限于对重点税源企业的静态统计和事后分析，重“管事”轻“管户”，缺乏对整体税源的动态管理，特别是对大量中小企业未纳入税源管理的范围，导致税源监控的严重缺位、偷骗税案件频繁发生。

　　（三）监控分析狭窄性

　　纳税评估作为对部分企业税源监控的一种管理手段，仅属微观税源监控的范畴。而对某一地区或行业纳税能力的估算作为宏观税源监控的方法在税务部门未能得到有效应用。纳税能力是指在既定的税制下，一个国家、地区、行业在一定时期内经济运行所形成的税收储量，是一个税收潜在能力的概念。在微观上它表现为企业的应纳税额，在宏观上它表现为一个国家、地区、行业可征税收的总能力。因而纳税能力估算在微观上类似于对企业的纳税评估，在宏观上是对一个国家、地区、行业可征税收总能力的估算。纳税能力估算在全世界被认为是一个检测和监控税源的最佳方法。而在我国却未能得到相应的重视和有效应用。目前因我国纳税评估的效能定位不明确、基础信息不充分、评估分析手段不完善等问题，基层税务部门实际应用的效果也普遍不佳。

　　（四）绩效考核缺乏突出性

　　为突出管理重点，在税收管理员力量分配上体现重点税源重点管理，加强对增值税一般纳税人、重点企业的管理，同时只有通过合理考核税收管理员的工作实绩才能促使税收管理员将主要精力和时间用在落实自己的工作职责上。但绩效考核毕竟是一项探索性工作，按照落实科学发展观和树立正确政绩观的要求，还有许多问题亟待深入研究、改进和完善。绩效考核指标体系设置不全面、不深入、不细致，导致考核不考核一个样，区分不清工作质量高低；重考试、轻成绩导致税收管理员工作积极性降低；考核手段缺乏先进性，考核还主要是沿袭传统方法，如“绩”的考核，主要是靠听汇报、看统计报表等方式考察其完成指标情况，有些数据只能借助于各部门的检查和统计分析材料获得；对德、能、勤、廉的考核，靠群众测评打分和个别座谈的方法进行，对影响绩效的客观环境的分析论证不充分、不深入，重视结果，忽视条件，因而对干部工作绩效的大小作出的判断不准确，显绩与潜绩难于把握，个人“绩”与集体“绩”难于区分，绩效谁大谁小，作用谁主谁次，也难以准确界定。

　　二、建立和完善重点税源监控体系之初探

　　（一）准确把握税收与经济的关系，增强对重点税源的科学预测

　　众所周知：税收与经济的关系是“经济决定税收、税收反作用于经济。”市场经济国家多年的实践也充分证实了这一关系。因此我们应该将此作为建立现代税源监控体系的理论基础。税务部门要改变目前“就税收分析税收、就税源预测税源”的思维方式，更深层次、更广泛地研究和分析重点税源及各税种与相关经济指标的内在关系，注重应用多种宏观和微观经济指标去预测和分析税源，为税源监控提供科学依据。一是要建立重点企业联络员制度，定期或不定期地深入企业开展调查研究，全面掌握重点企业的生产、经营、资金运营及税收入库情况，二是建立重点税源税收报告制度，使收集、掌握的重点税源资料规范、系统、连续、可比。三是建立重点经济税源档案，记录、反映重点税源的发展变化，根据管理需要和要求建立一套完整的经济税源分类、分户档案，四是注意挖掘和发现新的税收增长点，培植新的税源，注重对潜在税源监控，保证税源监控的完整性。

　　（二）不断探索并实施有效的重点税源监控方式

　　中国加入WTO后，经济体制改革不断深化，经济成份复杂化、企业竞争激烈化，利益分配多元化。税收体制已形成多税种、多环节、多层次的复合型税制，税源和收入结构也不断发生新变化，客观上对加强重点税源监控工作提出了更新更高的要求，而日益完善的法制建设和现代科技成果也给税务机关进行科学规范严密高效的税源监控创造了契机。税务机关加强重点税源监控，需要适应经济社会和税收工作发展形势的要求，通过管理理念、体制、方法、手段的创新，积极探索加强重点税源监控的有效途径，从而全面提高税源监控能力，这对于深化税收征管改革，提升新的征管模式整体效能，就显得尤为重要。为此，提出一些加强重点税源监控的对策措施。

　　1、建立重点税源监控责任人制度。明确主要工作职责：税收政策宣传送达、纳税咨询辅导；掌握辖区税源户籍变动情况；调查核实管户生产经营、财务核算情况；进行税款催报催缴；核实管户申报纳税情况；分析税负变化趋势；开展纳税评估及其税务约谈等。制定重点税源监控工作规范。税源监控人员要定期到纳税人生产经营场所实地了解情况，掌握生产经营基本状况和财务情况，及时分析税负变化趋势，实现动态监控。注意密切税企征纳双方的联系，解决税源监控信息滞后的问题。抓好业务培训，优化监控人才。选拔业务骨干充实税源监控力量，通过学习培训和能级管理等激励创新机制，促进不断提高税源监控整体水平，为加强税源监控提供组织保障。 加强对税源监控工作的管理、监督和考核。健全综合性评价税源监控工作水平的指标体系，并建立相应的考核制度和奖惩制度。

　　2、加快信息化建设进程，运用先进的管理技术手段，建立科学规范严密高效的税源监控体系，信息化是深化税收征管改革的方向，也是强化重点税源监控的重要的技术保障。应遵循以下原则：一是从经济到税源的原则；二是积极推进依法治税的原则；三是促进经济发展的原则；四是服务深化税收征管改革的原则。加快信息化建设进程，运用先进的技术手段管理，进一步建立、健全、强化和完善相关的机制，建立科学规范严密高效的税源监控管理体系。这是完整地实施新的征管模式的根本所在，也是当前加强税源监控工作的重点。

　　3、认真抓好税源静态监控，全面深入地开展纳税评估，建立税负监控预警机制。全面深入开展纳税评估，及时对纳税人纳税申报的真实性和准确性做出定性和定量的判断。对纳税申报和税负异常情况发布预警；对涉嫌偷逃骗税的，要及时移交税务稽查部门查处；将税源监控中发现的问题及时通报征管、稽查部门。制定纳税评估工作规范，落实行政执法责任制和过错追究制考核，着力解决税源监控和征收管理“粗放”问题。

　　4、及时抓好税源动态监控，加强税源发展趋势的调查研究与分析预测机制。及时运用信息化手段进行综合分析和税源的动态监控。健全税源监控统计分析制度，建立税源监控数据指标体系和税源分析的数学模型，对税源动态实施结构分析监控。深入开展经济税源调查研究，及时掌握监控税源企业经营变化动态趋势，提高税源监控的针对性、准确性、有效性。

　　（三）逐步拓宽对重点税源监控分析领域

　　以税源预测分析为基础，全面掌握和监控税源的变化。税源的预测分析不仅是税源监控的起点，也贯穿于税源监控的整个过程。税源预测分析的结果不仅可为分析下达税收收入计划提供依据，还可为掌握和监控宏观（某一地区、行业）及微观（某一企业）税源变化服务，因此税源预测分析应为税源监控的基础。基层税务部门要改变目前普遍使用的“基数+增减因素”的税源预测方法，在对税源变化的重点企业进行典型调查分析的同时，建立税源宏观预测分析模型，对某一地区、行业的税源进行预测分析，及时掌握和监控宏观税源的变化。建议国家税务总局和省国税局建立税源宏观预测分析模型，预测目标应包括税源总目标、分税种目标、分地区目标、分行业目标和动态目标。为适应上述需求应建立一套大型动态组合模型库，应用计算机进行统计、分析、处理。大型动态组织模型库应根据税收与某些经济指标显著相关、税收历史数据具有时间序列性和税收数据的自相关性三个特点，依据社会经济统计学原理和计量经济学方法，选择回归预测模型、时间序列预测模型和指数平滑预测模型三类组成。然后依据相关系数和拟合优度（即模拟预测历史数据的准确程度）进行优选模型。同时应根据不同地区经济结构、税源结构的差异，着重考虑生产结构（GDP结构指标）、投资结构（全社会固定资产投资结构指标）、分配结构（最终消费、资本形成总额、净出口额）和税收政策诸因素对税源的影响，选择不同的模型参数的估计值，从而形成不同地区、行业和税种的税源预测分析模型。应用计算机对其进行分析计算，预测报告期税源。一方面为分配税收收入计划的提供依据（要考虑各地税收征管努力程度），另一方面与统计某地区、行业纳税人申报的某税种税源进行比较分析，作为税源监控的基础。

　　（四）健全、完善重点税源监控机制，促进税源监控绩效提高

　　建立我国现代税源监控管理体系必须以健全和完善的税源监控机制为保证。应根据新体系的要求，在税收管理工作中完善和重组税源监控管理机制。目前要注重以下几个方面：

　　1、重组税源监控管理机构和业务。在基层税务部门实行税收专业化管理和业务流程再造改革过程中，不能忽视和割裂重点税源监控管理工作。建议在基层税务分局中重组设立调查评估机构，按经济区域或税源区域划分“税源监控管理责任区”，将调查执行和纳税评估有机结合起来，明确岗位责任到人、考核奖惩到人。同时要按照上述税源预测分析、税源管理和纳税能力估算的新思路，健全和完善税源监控管理的业务流程和标准，做到既不缺位，也不越位。严禁“借纳税评估之名、行税收稽查之实”以及随意扩大管理人员对偷税行为处理的“自由裁量权”。同时建议在市、县国税局重组评估选案机构，将纳税评估与稽查选案实行有机结合。

　　2、金融部门监控机制。即通过纳税人在银行等金融机构收支往来，监控纳税人的收入情况。目前，国内主要采取现金支付方式，大量的现金流量使税务部门无法掌握其具体数字，这给税源监控带来了很大困难，造成了大量的税款流失，应当参照国外的有些做法，尽快建立信用支付体系，使各种收支包括个人收支均通过信用方式进行，减少现金流量，这样税务部门通过与银行联网就能很容易地掌握社会支付情况，了解企业的经营状况和效益变化，纳税人的收支状况及财产变动情况。从而从源头上进行监控，以有效控制税款流失。

　　3、加大反避税力度。反避税是对企业特别是跨国企业避税行为进行调查处理、防止税收收入流失、维护国家权益的重要手段。要贯彻实施《关联企业间业务往来预约定价实施规则》，做好宣传、培训和预约定价的受理工作，进一步落实《关于进一步加强反避税工作的通知》精神，建立健全重点税源联查、协查、提供资料和监控管理等反避税工作机制，规范业务操作程序。一要进一步加强关联申报管理，全面调查、分析和核实涉外企业的关联申报情况，及时处理异常申报现象。二要充分利用税源监控环节搜集的数据，特别是涉外企业所得税汇算清缴、审核评税和税务审计的成果，提高选案的准确性，掌握本地区的行业利润情况，加大审计调整力度。三要加强与有关部门协调配合，对工作中发现的偷逃骗税行为，应及时移交稽查机构立案查处。