内部审计对权力监督制约的实践与思考

　　加强对权力的监督制约，是保障权力合法、合规、合理运行的必要条件。对权力的监督制约，有多种形式，就一个单位、部门来说，内部审计作为独立监督和评价本单位和所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，是一个十分有效而又重要的内部监督形式。认真研究探讨，不断深化内部审计对权力监督制约实践的认识，把握其规律性，对充分发挥职能作用有着十分重要的意义。

　　一、内部审计在权力监督制约中的重要地位和作用

　　内部审计是现代经济管理的产物，是我国审计体系的重要组成部分，审计法等法律法规赋予它的应有法律地位及其本身所具有的职能、特点，决定了它在监督制约单位、部门内部经济管理权当中，有着十分重要的地位和其他监督形式不可替代的作用。

　　（一）内部审计在权力监督制约中的地位。首先，监督制约职权法定。审计法明确规定：“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度”。省政府颁发的《安徽省内部审计办法》和审计署新发布的《关于内部审计工作的规定》，都对单位、部门建立内部审计制度提出了明确要求，赋予了内部审计应有的职责和权限。如前者规定，“内部审计机构或者人员在本部门行政首长或者本单位法定代表人的直接领导下，依法对本部门或者本单位以及所属单位的财政、财务收支的真实、合法、效益进行审计监督，独立行使内部审计监督权”。后者规定：内部审计机构按照本单位主要负责人或者权利机构的要求，对本单位及所属单位的财政、财务收支及其有关的经济活动，预算内外资金的管理使用，本单位内设机构及所属单位领导人的任期经济责任，本单位及所属单位的固定资产投资项目，本单位及所属单位的经济管理和效益情况等进行审计监督，并同时规定了审计机构履行职责所必须拥有的10项权限。由此可见，内部审计在对单位、部门内部经济管理权的监督制约是法律法规规定并予以保障的，在对权力的监督制约中具有重要的法律地位。其次，具有综合经济监督和服务其他监督的双重性。内部审计作为一种经济监督手段，对经济问题的审计过程，也是对权力在经济领域错用、滥用和权力腐败的确认与纠正过程。同时，通过审计获取的审计信息，以独有的价值内涵，服务于其他监督形式，如利用审计信息服务党内监督、法律监督、行政监察和公众监督等。因此，内部审计在权力监督制约机制中具有直接的综合经济监督和间接的信息服务监督双重地位。

　　（二）内部审计在权力监督制约中的作用。内部审计机构在本单位主要负责人的直接领导下，依照法律法规及制度，对本单位的财政、财务收支进行审计监督，以保证单位和人员遵守财经法纪，履行经济责任。这种监督有四个特点：一是双重性。既代表本单位、本部门领导对其内部的经济活动进行监督，也代表国家对本单位、部门的经济活动进行监督。二是广泛性。可以对本单位、部门各项经济活动情况进行事后、事中和事前的审计监督。三是独立性。独立于它所实施监控的管理者之外，只对最高层领导负责（包括内审机构、控制审查过程和审计结论的独立）。四是直接性。不因被监督者有问题而去监督，而是直接、经常地实施审计监督。五是有效性。既能实施事前、事中的监督，防微杜渐，又能实施事后监督，评价管理者的绩效，有效地从源头上预防和治理腐败及经济管理中的其他问题。这些特点，决定了内部审计对权力的监督制约有着特殊作用。从权力运作的各环节看：在权力获得环节，通过审计，能客观公正的评价领导者或管理者业绩与能力，为组织选人用人提供依据等。在权力运行过程环节，对财物分配、使用和管理情况进行审计，能削减、分解、制衡权力。在权力运行结果环节，对权力运用正确与否以及经济责任履行程度等进行评价和鉴证，对违规违纪等后果进行纠正，作出审计处理处罚和过错责任追究等。从权力行使的主体看：如通过对行政单位财政、财务收支审计，监督制约行政权；通过对领导干部经济责任审计，监督制约职务权；通过对企事业单位审计，监督制约经营决策、管理权等。

　　（三）内部审计在税务系统“两权”监督制约中的作用。税务系统既是行政执法部门，又是行政管理部门，其权力包括税收执法权和行政管理权（以下简称“两权”），税收执法权包括征收、管理、稽查和处罚等权力，行政管理权包括人权、物权和财权，其中物权和财权即公共资源的配置和执行权，内部审计作为内部综合经济监督的有效形式，能够监督的权力笼统讲就是税收执法权和公共资源的配置权和执行权，主要表现在以下方面：

　　1、对税收执法活动进行专项审计，实现对其税收征收、管理、稽查和处罚权行使的正当性和有效性进行监督与制约。

　　2、对经费预算和财务收支进行审计，实现对资金支配权进行监督制约，防止各种违规违纪等腐败行为发生，减少决策失误带来的种种铺张浪费，提高资金使用效益。

　　3、对基建项目和大宗物品采购进行审计，抓住资金流向主线，从立项、拨付、管理和使用等环节着手检查决策权、筹资权、审批权和监督权等，跟踪问效，查处和反映各种损失和浪费问题，评价投资效益、经济效益和社会效益，最终实现对建设领域的资金支配权的监督与制约。

　　4、对企事业单位经营和财务情况进行审计，审查国有资产的真实性、合法性，重大经营决策的科学性、合法性、民主性和效益性，实现对国有资产管理权和使用权的监督与制约，以维护和保障国有资产的安全完整和保值增值。

　　5、对领导干部任期经济责任进行审计，查明领导干部任职期间经济责任履行情况，特别是重大经济决策的科学性、合法性、民主性和效益性，以及廉洁自律情况，并作出客观公正评价，实现对领导干部权力的监督与制约。

　　二、我省地税系统内部审计工作在“两权”监督制约中发挥了积极作用

　　为健全“两权”监督制约机制，我省地税系统于1999年开始建立内部审计制度，几年来，内审工作在各级地税局党组的正确领导下，紧密围绕地税工作中心，不断创新工作思路、监管机制、监管手段和方法，全面推进内审工作的发展，对“两权”的监督制约发挥了积极作用。

　　（一）主要措施

　　1、提高思想认识，摆上重要位置。一是专门设置机构。率先在全国税务系统设立了独立的内审机构。2000～2002年，全省地税系统在机构改革中，撤并了有关内设机构，精减了相关机构人员，唯有内审部门得到了加强。目前，全系统共有内审机构92个，内部干部281人。二是配强人员力量。严把内审人员选调关，凡进入内审部门的同志，都要征得上级局的同意。专业审计人员必须懂财务、懂税收、懂政策、懂法规、懂计算机。全省专职内审人员取得中级以上职称占48%，具备大专以上学历占85%以上。还通过组织推荐和公开考试等方式，在全系统选拔了280多名专业人员，在省、市两级建立人才库，成为内审机动力量；县区局积极探索兼职内审员制度。全系统共有373名同志取得了中内协颁发的《岗位资格证书》，初步形成了能适应内审工作需要的稳定的内审队伍。三是健全工作机制。各级地税局党组定期听取内审工作专题汇报，及时协调解决内审工作遇到的困难和问题，初步建立了“党组统一领导、‘一把手’亲自抓，分管领导具体抓，职能部门组织协调，有关部门积极配合”的内审领导机制和工作机制。

　　2、注重审计建设，增强执审能力。一是加强制度建设。建立《内部审计暂行办法》、《经济责任审计暂行办法》等各类审计制度16 项，内容涵盖内部审计的各环节、各部位、各岗位，形成从“母制度”到“子制度”、从程序到实体、从专项到综合的内部审计制度体系，基本做到立项有依据、行为有规范，操作有程序、项目有重点、质量有控制、结果有监督。二是加强业务建设。坚持内审人员后续教育制度，将内审业务培训列入每年的系统和本单位培训计划，有重点、有针对性的举办内审业务培训班。三是加强廉政建设。实行审计公示制度，审前3天内在被审单位公共场所张贴审计公示。以审计组为业务执行机构，实行交叉审计和审计回避制度，做到经常性“换人审计”。审计结束后，还实行回访制度。

　　3、拓展审计外延，丰富审计内涵。一是财务收支审计向管理审计、廉政审计延伸。向管理审计延伸，就是财务收支审计由简单的数字披露，现象上的问题罗列，内容上“是什么”、“怎么样”的回答，向更深的层次、更高的视角来分析“为什么”，提出“怎么办”的具体对策。向廉政审计延伸，就是用监察的理念抓审计，通过审计促廉政，做到审廉兼顾。二是经济责任审计向执法审计、征管质量审计延伸。一方面加强税收执法卷宗审计，重点看执法程序是否到位，认定事实是否清楚，引用条款是否准确，审批手续是否完备，适用税率是否正确，行政处罚是否恰当，具体行政行为是否合规。另一方面，加强税收征管质量审计，通过到户抽查、案卷检查与电脑资料审查相结合的方式，计算漏征漏管率、登记率、上机率、亮证率、征期申报率、征期入库率、欠税增减率、逾期处罚率、滞纳金加收率等指标是否符合规定要求。三是经济责任评价由定性为主向定量与定性相结合延伸。结合地税工作的特点，将领导干部履行经济职责的主要指标，分为财政、财务收支计划执行情况、资产保值增值及管理情况、财务收支情况等七大类，每类指标分别由公式计算得出，为客观公正地评价领导干部提供依据。

　　4、加强质量控制，打造审计精品。实行内审督导制度，突出坚持“两项原则”，抓好“六个环节”。“两项原则”：一是突出重点，审深审透原则。在工作部署上，突出对重点单位重点资金和重点项目的审计，特别是对管理中薄弱环节实行定期或持续审计。在审计具体单位时，对易出问题的重要部位、重要环节进行重点审计，确保重大问题不漏审；对已发现的重大问题集中查深查透。二是依法处罚原则。对查处的问题在事实清楚、定性准确的基础上，一般性问题提出针对性强的审计意见建议：对严重违规违纪问题，依法从严处理，追究责任单位和责任人的责任。“六个环节”：一是立项环节。坚持先立项后审计，先由下级地税机关上报审计项目，再由上级结合实际统筹安排立项，下达项目内审计划，分解到审计项目，明确到承办单位和责任人。二是方案制度环节。审计项目实施前，搞好审前调查研究，收集被审单位财务管理的有关规定，摸清资金活动、内控制度建立等情况，发现和分析存在的主要问题，有针对性地制定具体审计目标、内容和方法。三是审计实施环节。审计项目严格按照审计方案确定的目标和内容实施。四是报告环节。认真分析研究和加工提炼审计工作底稿，形成有情况、有数据、有分析、有建议的审计报告。坚持审计报告集体审议制度。对事关全局、拿得准又能说明问题的审计情况，随时向领导报告，提高报告的针对性和时效性。五是审核把关环节。内审人员对所编制的工作底稿和查实的审计证据负责；审计组长对编写的审计报告负责；内审部门负责人对审计评价和审计处理建议负责。六是后续审计环节。将所有作出审计结论的审计项目都纳入后续审计，建立对审计结论执行情况的再监督机制，把后续审计结果与单位经济利益、与评先评优、与个人晋升奖惩挂钩。

　　5、强化成果利用，服务管理决策。积极采取审计情况通报、依据审计结果考核教育干部和完善制度，以及实地审计“一审”“二帮” “三促”等措施，强化审计成果的分析利用。对领导关心、职工关注的项目审计结果如基建、重大经费开支等予以公告，增强透明度。充分利用专项审计和审计调查手段和结果，加强宏观分析研究，针对问题从机制层面上提出解决的有效方法，为加强管理和领导决策服务。

　　（二）主要成效

　　一是进一步严肃了财经纪律，保证了财经法规、制度的落实和内控制度的建立健全。二是摸清了家底，进一步促进了财务统管，规范了财务行为。三是保证了财务会计信息的完整性、真实性和准确性。四是加强了基建和固定资产管理，进一步促进了基建法规制度的落实和保证了国有资产的安全、完整及效益。特别是加强了对整个建设资金活动情况的全程监督，一定程度地预防和制约了基建活动中违规违纪和不廉行为的发生。五是加强了对领导干部的监督管理，促进了领导干部依法履行经济职责，进一步完善了干部考核和选人用人机制，从制度上推动了系统的党风廉政和政风建设，促进了内部管理水平的提高。

　　（三）存在问题

　　1、认识尚未完全到位。对内部审计在“两权”监督制约工作中的地位及其职能作用认识不足，实际工作中重视不够，致使工作部署落实不力，开拓创新意识不强，工作开展不平衡，直接影响了内部审计监督制约作用的有效发挥。

　　2、独立性不够强。独立性是审计监督制约的本质特征，是有效发挥内部审计作用的内在要求和必要条件。独立性不够强主要表现在：首先，内审机构不够独立、健全。省以下实行监审合一的体制，无论在力量和职能履行上，均缺乏其独立性和权威性。其次，在实施审计监督过程中，有时因工作比较集中，审计力量不足，而临时从外部抽人。同时，一些重大经济活动和决策，控制系统设计等缺少内审人员参加，其控制审查过程的独立性不强。第三，内审人员往往不能独立于所审查的活动之外，审计行为受干扰、限制，审计意见难落实，其审计结论的独立性也不够强。

　　3、内审力量结构的欠缺。内部审计工作，除要求内审人员具备较高的思想政治素质外，特别要有与审计工作相适应的专业知识和业务能力，根据审计工作特点，审计人员必须熟练掌握审计法律法规、财经制度、财务会计等多方面的知识，具备查帐、综合分析、组织协调和口头与文字表达等多方面的能力，这是做好工作的基础条件。但目前系统内审人员专业结构不合理，有的不具备或不完全具备这些方面的知识与能力，在一定程度上制约了监督职能的进一步发挥。

　　4、监督制约面过窄。内部审计的职责包括对财政、财务收支等所有经济活动的监督，范围十分广泛，但目前系统内部审计主要着重于对行政管理权中财权与物权的监督制约，而对税收执法权监督制约涉及内容不多，环节过少，直接影响了其职能作用的全面发挥。

　　5、审计质量不够高。在局部还存在，一是质量控制制度落实不够，如审计复核、质量检查制度等，存在潜在的审计风险。二是重问题审查，轻处理处罚，起不到应有惩戒作用。三是重审计意见提出，忽视审计意见落实，少数甚至一审了之，忽视审计成果的转化利用。

　　6、审计技术方式单一。目前主要采取就地审计方式，且手工操作，审计方式单一，审计工作科技含量不高，不能适应经济情况变化和审计发展需要。

　　三、进一步加强内部审计工作的思考

　　上述问题的存在，在一定程度上制约了内部审计在“两权”监督制约中职能作用的有效发挥，必须采取切实措施，认真加以解决，使其充分发挥对权力的监督制约作用，更好地为推进依法治税、从严治队进程，为不断提高税务执法能力建设水平服务。

　　（一）进一步强化认识。党的十六大和十六届四中全会，都从强化对权力监督制约的高度，对审计工作提出了新的要求。国家税务总局党组在“两权” 监督制约的决定中明确要求“强化内部审计”，以改进监督方法，提高监督效率。所有这些都充分表明审计在对权力监督制约中十分重要，只能加强，不能削弱。为此，必须强化思想认识，各级领导应进一步重视内审工作，内审人员要有高度的责任感和使命感，认真履行好审计监督职责，被审计群体要从被关心、被爱护的角度理解审计，积极支持配合审计工作，共同把这一重要的监督机制有效运用和落实于“两权”监督制约的实践。

　　（二）增强独立性，提升权威性。一是努力争取建立独立健全的内审机构，在本部门分管领导或主要负责人直接领导下开展工作，同时下设审计委员会，内审部门向审计委员会负责报告工作，以实现内部审计组织上的完全独立。即使一时受编制等限制，难以设立独立的内审机构，也应在审监合署的情况下，尽力调剂、任命1名内审机构的副职，专司内审工作。二是制定相关制度，进一步明确内审部门职责，赋予内审部门必要的检查、处理处罚等权限，并用批准年度计划等方式保障内审工作不受其他因素影响，独立行使审计职责。从以上两方面切实保证内审机构独立、开展业务独立和行使职权独立，提升审计的权威性。

　　（三）进一步加强审计建设。建立一套功能齐全、运转协调、监督有力、服务到位的内部审计体系。首先，在队伍建设上。建立健全考核、教育、培训和监督机制，实行任职资格制，努力提高和激活内审人员宏观思维能力、应对复杂局面能力和创新能力。其次，在制度建设上。坚持用制度管人、用制度规范工作行为，研究制定责任追究、回避等制度，完善内审制度体系。第三，在审计方法和内容上。坚持对税收行政管理权和税收执法权监督并举原则，要在抓好现有各项目审计的基础上，积极研究探索“领导干部期中经济责任审计”、“税收执法活动审计”和投资、重大决策以及绩效审计，制定出切实可行的规章制度，逐步拓宽审计监督面，以实现由传统审计向诸多审计方式结合及并存发展转变，积极试行抽样审计、送达审计等新的审计方法。第四，在审计技术手段上。围绕税收征管信息化、办公自动化和财务管理电算化，加快审计工作信息化建设步伐，积极推行计算机辅助审计，研究开发应用审计软件，提高审计手段的科技含量。第五，在质量控制上。完善审计复核和质量检查制度，加强项目审计各环节质量控制。建立内审人员岗位责任制和审计项目负责制，将责任考核同收入和晋级挂钩，严格质量责任过错追究。第六，在提高审计效果上。健全审计意见落实的跟踪问效制度、定期反馈制度和审计成果利用制度，切实抓好审计意见落实，充分利用好审计成果。

　　（四）拓展审计内容，扩大监督制约面。根据内部审计的功能及特点，尽快建立完善对税收执法权审计制度，以加强对征收系统核算水平的审计（主要审查有无弄虚作假，混级、混库、混税种以及隐瞒欠税等问题）；对管理系统管理水平的审计（主要审查管理范围是否全面，管理质量是否符合要求等）；对稽查系统稽查质量的审计（主要审查选案的合理性以及自理程序的合规性，处罚的合法性和规范性，执行的有效性等），并且这一手段在运用上主要通过对税收会统凭证、帐簿、报表及其他税收计会统、征管等资料的审查，以查错纠弊及作出评价，其得出的结论更全面、准确、客观，能有效避免其他监督方式在这方面存在的缺陷。从而形成行政监察、税收执法专项检查和税收执法审计相互配合、共同作用的立体税收执法监督制约体系，以切实有效地监督税务机关和税务人员严格依法行政。

　　（五）完善经济责任审计。首先，完善经济责任评价指标体系，以便全面、客观、科学的评价领导干部履行经济责任情况。其次，从真实性入手，以财政、财务收支为基础，以重大经济决策为重点，充分运用各类审计成果，采取多种审计方式，对各项指标进行认真的审计核实。从合法性入手，突出考察遵纪守法情况，重点检查决策和管理权运用其程序与内容的合法性。从效益性入手，突出科学的发展观，重点审计评判领导干部是否科学理政。第三，加大领导干部中经济责任审计力度，强化对权力运行过程的监督制约。

　　（六）围绕中心，切实避免“两张皮”。税务系统内部审计是为税收大局服务的，必须紧密围绕税收工作中心，立足税务事业的发展求发展，切实避免实际工作中一定程度存在的审计与税收工作“两张皮”现象。为此，要在税收工作大局中找准位置，有效服务依法治税和从严治队。首先，依法治税需要强有力的监督制约机制加强对执法权的监督制约，内部审计应积极配合其他机制，检查纠正执法过程中存在的问题，并将掌握的信息加以提炼，供领导强化依法治税决策参考。其次，从严治队重在内部管理与监督，内部审计作为与管理相适应的监督制约机制，是从严治队的重要举措施，必须对每项管理及环节都有效发挥监督制约和促进作用，这样审计工作才有活力和生命力。