资源税应发挥利益调节器作用

　　随着中国经济增长越来越受到资源瓶颈的制约，资源税问题开始得到前所未有的关注。对此，国家发改委能源研究所所长周大地认为原因有二：一是严峻的资源形势与既少且低的资源税征收现状之间严重错位；二是围绕着资源从无价到有价的变动过程，有重大利益关系需进行重新调整，包括中央和地方、国家和中央企业、中央企业和地方企业，国有企业和民营企业等。

　　理顺各种利益关系对于资源问题意义重大，而资源税就是这其中一个重要的利益调节器。

　　调节垄断性高收益

　　随着世界石油价格节节攀高，中国石油价格也逐步与世界接轨，国内石油企业利润猛增。中国三大石油集团利润总额从1998年的近100亿元，上升到了目前的1000多亿元。而企业之所以能够获得这样令人咋舌的业绩，一个很重要的原因是垄断国家油气资源的三大集团即便在获得高利润后，也只需向国家缴纳税率极低的资源占用费用。更不合理的是现在三大集团的主体业务都已在全球上市，外资股份占到了10%左右。也就是说，国外资本获得的高回报实际上是低价享用了我国的石油资源。

　　这种不合理现象已经引起了国内有识之士的高度关注。经济学家樊纲在2003年的一篇文章中指出：这是中国资源税收体系中存在的漏洞。他说，近两年国际油价大涨，但世界上没有别的国家的石油公司仅因国际油价提高而发生税后纯利润大幅度增长，形成分红利润率高达100%以上的现象。今年以来，樊纲等一些经济学家提出的“中国的国民财富因某些垄断国企上市而流失海外”的问题引起越来越多的共鸣，资源税改革显得迫在眉睫。

　　周大地说，这实际上是一个在资源问题上国家利益和垄断企业利益需要重新调整的问题。中国的许多重要资源，尤其是油气资源是被国有企业高度垄断的。随着企业的改制和上市，一些垄断企业已经不再是原来意义上的国有企业了。他说，企业有自己的投资权，国家对企业的财产也不能无偿调拨。因为没有适当的税收调节，垄断行业的超额利润很大程度上为企业所有。这使国家利益受到损失，而且拉大了行业之间的收入水平，造成了社会不公。因此，就中国的情况来讲，国有资源在市场化使用的情况下，的确应当通过资源使用费和资源税对垄断性的高收益进行调节，拉平行业之间的不合理差距，体现社会公平。

　　据有关人士透露，有关部门正在加紧研究石油资源税改革方案，改革的一些具体原则已经形成。石油资源税改革将从两方面展开，一是在征税额度上将有所提高，二是在征收方式上将从量税向价税方向改革。这次改革所确定的上调幅度可能较已有的征收标准翻一番，也就是从现在每吨原油8元～30元的资源税征收标准调高至最高每吨60元的标准。但市场人士普遍认为，相对现在居高不下的石油价格来说，即便是资源税涨一倍，也很难让三大石油集团保持一个“正常的利润水平”，此次石油资源税改革的目的仍然难以实现。

　　让利于地方

　　文章称，在中国一些煤炭资源富集的地区，中小煤矿私挖滥采，安全生产事故频发的状态之所以得不到根治，往往是因为地方政府为了保证财政收入采取“睁只眼闭只眼”的做法。同样，在富有石油资源的城市，由于石油勘探开采的垄断，中央企业与地方往往为了争利而发生矛盾冲突。这些现象的背后便是资源税改革的滞后。

　　周大地说，“资源税改革一个重要的目的就是调整中央和地方在资源问题上的利益关系。现在地方出现的很多诸如在资源、能源方面的投资冲动、竭泽而渔的采矿行为等等，都与中央和地方的分配关系密切相关。要改变地方的不合理行为，可以从理顺分配关系入手。”

　　他认为，应当重视资源属地的利益，中央应让利于地方。这不光是让地方在资源开发利用中得到应得的利益，支持当地经济发展，而且由于资源开发过程中，往往伴随着环境损失，对土地和水资源的破坏严重，而资源税可以为地方政府恢复生态、治理环境解决资金问题。中国许多地方是依靠资源才得以发展，在资源税增收问题上提高税负，让利于地方是发展中西部地区一个很重要的方面。

　　据有关人士透露，目前石油资源税改革方案中，资源税将归地方财政，这是在资源税改革上中央让利于地方，理顺中央与地方分配关系的重要一步。

　　制约“吃菜心”式浪费行为

　　资源税改革的另一个重要意义是促进矿产资源的合理开发利用。中国的矿产资源开发普遍存在着“吃肥丢瘦”的现象，资源税税率过低和以产量为基数征收被认为是导致这种开发方式的原因之一。周大地说，中国资源为国有，企业采矿权是审批获得，多数时候不是通过竞标。谁得到了采矿权，谁就可以在很长时间内几乎是无偿地使用资源。企业为了追求最大利润，自然进行“吃菜心”式的开采，其结果是造成了资源的严重浪费。

　　就煤炭而言，据统计，自建国以来至2003年，中国累计产煤约350亿吨，而煤炭资源消耗量超过 1000亿吨。在“吃菜心”式的开采过程中，中国至少扔掉了650亿吨的煤炭资源。按2003年的煤炭消费计算，这些煤够我们用近40年。目前我国煤矿的回采率平均只有35%，一些乡镇煤矿回采率仅为15%，有些甚至低至10%.而按不可再生资源的规范，采掘要求其回采率应为80%～90%.

　　只有变资源“无价”为“有价”才能制约企业的浪费行为。国家已经认识到应通过税收杠杆的作用来加大煤炭开采企业的回采率意识。财政部和国家税务总局从今年5月1日起，提高8省市的煤炭资源税税额标准，上调幅度在每吨2元到4元不等 （煤炭的资源税征收标准是每吨0.3元～5元）。这是继去年年底提高了山西、内蒙古和青海的煤炭资源税税额标准后，财政部和国家税务总局对煤炭资源税的又一改革举措。

　　上月，中国煤炭工业的纲领性文件-《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》正式公布。根据这份文件，有关部门将加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基础计征改为以资源储量为基础计征的方案，并在条件成熟时实施。而以储量为基础征收资源税正是很多国家通行的做法，被认为能够起到保护资源、提高回采率的作用。

　　但是，也有不少业内人士对资源税改革表示担心。煤炭回采率专家许克忠认为，在我国当前国情下，按储量征税不一定能够奏效，因为现在企业有两本账，虚报的现象相当严重，将动用储量报少一点，回采率自然而然就会提高。而由于对企业缺乏监管，相关部门在此方面依法行政的能力十分有限。

　　周大地说，要保护资源，除了资源税要改革以外，根本的是要在企业取得矿产资源开发权问题上，改革目前的审批制为公开的招投标，必须改变企业“无偿”取得采矿权的现状，推行有偿转让制度。“审批制”滋生腐败，且不利于市场公平。事实上，这一点已经在《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中有所体现。这份被称为“煤炭新政”的文件明确，国家将收回一级探矿权，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案，依据这些规划和方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让。这至少明确了“审批制”即将“退场”的主调。