税收政策与宏观经济调控问题研究

　　财税政策是宏观经济调控的一个重要手段，目前我国经济运行已进入新一轮快速增长期，一方面以增发国债、扩大支出为特征的积极财政政策应考虑逐步“淡出”，另一方面应更加注重税收政策在刺激经济增长、调整经济结构方面的作用，特别是在促进中小企业和高新技术企业发展中的重要作用。

　　一、关于积极财政政策“淡出”问题

　　1998年以来我国实行的积极财政政策，对拉动经济增长，促进国民经济的稳定协调发展发挥了积极作用。目前，各方面的情况已发生了很大变化，积极财政政策应根据新形势考虑逐步“淡出”。

　　（一）积极财政政策“淡出”的必要性

　　积极财政政策之所以要考虑“淡出”，主要是因为：

　　1.受政府财力和财政风险的制约。我国并不具备长期大规模实施扩张性财政政策的能力。我国财政收入占GDP的比重到2002年也不过为18.6％，能够用于宏观调控的财力是非常有限的。实施积极财政政策，扩大政府投资，基本上是依靠扩大财政赤字、发行国债来进行，但长期实行下去是难以为继的。这几年我国财政赤字、国债发行额与累积余额迅速增加，赤字率和国债负担率都有大幅度提高。1998～2002年，我国的赤字率从1.2％上升到3.0％，国债负担率从 10.0％上升到18.1％，财政风险明显加大。

　　在考察财政风险时还应重视以下几个问题：

　　（1）隐性赤字问题。我国除了反映在财政预算账目上的公开赤字外，还有多种形式的数量可观的隐性赤字，如乡镇基层政府的欠债、欠发工资、粮食企业的亏损挂账、拖欠企业出口退税款等。2003年底，仅拖欠企业出口退税款一项就近2500亿元。如果将这些因素考虑进去，我国赤字率将达到5％左右，大大超过了国际警戒线。

　　（2）隐性债务和或有债务问题。包括国有银行不良贷款、其他公共部门债务、社会保障基金债务等。如果把这些因素也都考虑进去，我国国债规模在4万亿～5万亿元以上，国债负担率将在50％以上。当然，上述或有债务不见得都会转为法律意义上的债务，但是其中相当大的一部分，按其性质来说实际上就是国家债务，最后都必须由财政来“兜底”负责。

　　（3）国债的投资效益问题。这些年来发行的国债主要用于基础设施项目，总的来看效益是好的。但也有一些项目缺乏科学论证，仓促上马，造成盲目建设和重复建设，或被投资于“形象工程”、“政绩工程”，造成浪费，有的国债资金甚至被挪用等。此外，我国是在相当短的时间里就累积起了相当庞大的债务规模，国债负担率、赤字率等指标在5年内翻了一番，发债规模和速度增长过快，会对未来的经济发展形成过大的压力。

　　2.“挤出效应”问题。所谓“挤出效应”是指由于政府扩大赤字，增发国债而引起民间投资减少的现象。随着对民间资本进入限制的逐步取消，继续长期实行扩张性财政政策所引起的“挤出效应”会越来越明显。而且从各国的实践看，即使是大型基础设施和基础建设项目，只要制度设计得当，民间资本也是愿意参与其中，并不是非得由政府投资不可。况且，目前国债投资特别是一些地方政府在使用国债资金时还很难做到不进入竞争性领域。另外，从财政收支总体上看，实行积极财政政策以来，税收收入出现了超常增长，不管原因如何，都意味着政府所支配使用的资源增加，相应地会减少民间部门可支配使用的资源，这也属于“挤出效应”。

　　3.防止旧体制的复归。财政政策特别是国债投资政策偏重于政府的计划调节，目前我国旧体制的影响还相当大，在这种背景下，如果长期实行扩张性财政政策，对国债投资规模不加控制，就有可能强化计划经济体制的作用，导致旧体制的复归，影响市场经济体制的确立。必须清醒地看到，提出旧体制复归问题，决非危言耸听。目前我国经济仍然是一种政府主导型的经济，政府包揽过多的问题依然存在，而国债资金投资是一种高度集中的计划投资体制，投资项目由地方、下级层层申报，中央、上级层层审批，同时还要求银行配套贷款、地方安排配套资金，其影响规模要几倍于国债投资规模。这种计划经济体制同政府官员任命制相结合，很容易产生争投资、大干快上、大搞“形象工程”和“政绩工程”的弊端。政府过多地介入资源配置，不利于市场机制在资源配置中发挥基础性的作用。因此，必须明确在市场经济中，市场机制才是资源配置的主体，政府配置资源只能是第二位的选择。试图长期借助扩大赤字、增发国债来拉动经济增长，是错误和危险的想法。

　　（二）积极财政政策“淡出”的条件

　　积极财政政策的“淡出”需要具备一定的条件并要选准时机。其基本条件就是国民经济的增长有了内在动力，需求不足、通货紧缩的局面得到了扭转，“淡出”时机的选择也非常关键。那么，如何认识和判断当前我国的经济形势以及积极财政政策是否具备了“淡出”的条件呢？

　　根据有关资料和调查研究分析，我国经济在2002年已基本走出低谷的基础上，2003年进入了新的一轮快速增长期，据国家统计局发布的数据显示，2003 年我国国内生产总值（GDP）为116694亿元，按可比价格计算，比上年增长9.1％，是1997年以来增长最快的年份。在过去的一年，包括GDP增长率、居民消费价格指数等十余项宏观经济统计数据，都达到了7年以来的最高水平：固定资产投资率、出口增长率等数据，更分别创下了10年和24年以来的峰值。整体经济增长势头强劲，初步实现了速度与结构、质量、效益相统一的发展势头。

　　2003年国民经济快速增长的主要原因有两个：一是投资，二是出口。2003年全社会固定资产投资55118亿元，增长26.7％，这个数字是1992年后的最高值，投资的高速增长是2003年中国经济快速增长的主要拉动力。如果扣除价格因素，2003年的全社会固定资产投资增长率实际要超过我国经济过热时期的1993年、1994年。而且投资的高增长有这么两个特点：第一，在全社会总投资快速增长的同时，非政府投资，即企业和民间投资增长强劲，与全社会投资的增速处于同等水平。很明显，目前民间投资已被启动，这使得经济增长有了内在动力。第二，货币供应增加，银行贷款快速增长。从2002年下半年以来，银行贷款快速增长，目前货币供应量增长速度加快，货币环境较为宽松。2003年12月末，广义货币供应量（M2）余额为22.1万亿元，比上年末增长 19.6％，增幅比2002年末加快了2.8个百分点；狭义货币供应量（M1）余额为8.4万亿元，比上年末增长18.7％，增幅比2002年末加快了 1.9个百分点；市场货币流通量（MO）余额为2万亿元，比上年末增长14.3％，增幅比2002年末加快了4.2个百分点。全年投放现金2468亿元，比上年多投放现金879亿元。M2和M1的增长幅度均将大大高于2003年国内生产总值GDP的增长幅度，货币环境较为宽松。在宏观调控的政策配合中，货币政策的“进入”为积极财政政策的“淡出”创造了条件。

　　再看出口的情况，据海关初步统计，2003年全国进出口总值为8512.1亿美元，同比增长37.1％，其中出口4383.7亿美元，同比增长 34.6％。另据海关公布的1978年以来的数据，2003年的中国出口增长率仅次于1979年的42.2％。出口的迅猛增长，得益于我国加入WTO后贸易自由度提高，出口企业活力增强和出口产业的比较优势得到了更为出色的发挥。出口的快速增长对拉动GDP的增长发挥了重要作用。

　　当前国民经济中存在的问题也主要有两个：一是如何进一步刺激消费需求，二是就业形势严峻。2003年我国全社会消费品零售总额45842亿元，增长 9.1％；居民消费价格指数增长1.2％。全社会消费品零售总额是衡量居民消费状况的重要指标，自1996年以来，除了2002年增长率只有8.8％，低于2003年，其他年份在扣除物价因素后，其增长率都超过2003年的9.1％的水平。这说明，目前我国的消费已经有所回升，但回升势头还需要进一步保护好、维持好。我国作为发展中的大国，经济增长将越来越多地依靠内需拉动，特别是消费来拉动，目前，我国人均GDP突破1000美元，标志着我国经济进入一个新的发展阶段，社会消费结构将发生巨大的变化。因此如何进一步刺激消费需求，以保持经济增长的持续动力，是当前应重点研究的问题。我国消费需求不足的原因主要有：第一，居民收入增加缓慢。多年以来，居民收入增长速度明显低于GDP的增长速度，特别是农村居民的收入增长速度更慢，并远低于城镇居民的收入增长速度。第二，居民收入差距不断扩大。这突出表现在城乡居民收入差距的扩大，据统计，城乡居民收入差距，在改革前的1978年为2.57∶1，2001年达到2.9∶1，2002年达到3.1∶1.如果按城乡居民实际生活水平计算，有人估计差距为5∶1～6∶1.此外，城乡居民内部富裕家庭与贫困家庭之间的收入差距和东西部地区之间的收入差距，都在明显加大。收入差距的扩大，必然带来全社会消费倾向的下降。第三，居民减收增支的预期仍未缓解。这是由于我国目前失业人口大量增加，教育、养老、失业、医疗等社会保障体系尚在建设之中，职工工资制度改革滞后于住房商品化和教育投资制度的改革等。此外，产品供给结构与消费需求结构的不一致也是影响消费需求不足的原因之一。

　　二是当前我国失业问题严重，就业形势严峻。据国家统计局最近公布的材料，到2003年6月底国有企业下岗人员是370万人，城镇登记失业人数近800万人，2004年我国城镇新增劳动力大约是1000万人，另外，农村大约还有1.5亿人的剩余劳动力。官方公布的失业率，2003年是4％强，当前约为7％左右，有人估计在10％左右。我国经济快速增长的同时，失业问题却越发严重，GDP的增长对就业拉动乏力，这说明它们之间并非是“水涨船高”的关系。因为企业的改革是为了提高效益，而增效就要减员，最能吸纳劳动力的是劳动密集型的中小企业、民营企业、服务行业，而这些企业和行业的发展却相对滞后。有数据显示，20世纪80年代，我国CDP每增加1个百分点，可拉动就业增长0.32个百分点，而目前还不足0.1个百分点。可见，单纯依靠扩大投资和CDP的增长并不能解决一切问题，为了增加就业，还应当有针对性地做许多工作。

　　通过上述分析，我们的结论是：目前我国经济运行已进入新一轮的快速增长期，经济增长的内在动力已经形成，并正在增强。因此，积极财政政策“淡出”的条件已基本具备，但是鉴于我国经济中尚存在的问题和国内外的历史经验，应采取渐进式的“淡出”方式。

　　（三）积极财政政策“淡出”的对策

　　1.积极财政政策“淡出”的总体思路。积极财政政策的逐步“谈出”，应当适应经济形势的变化，在调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整。总体思路是：

　　（1）调整财政政策目标：由刺激经济增长的目标转为把增加就业和解决“三农”问题作为重要目标。根据前面的分析，当前主要是消费需求仍显不足，其深层次症结都在于就业问题和“三农”问题。增加就业人数可以提高居民收入水平，同时也是保持经济稳定增长的重要因素；增加就业，有利于提高城镇低收入群体的收入和扩大中产阶层人群的比重，从而有利于缩小居民收入差距，提高社会消费倾向；增加就业更有利于直接解决居民减收增支预期的压力问题。“三农”问题、“二元经济结构”问题是制约今后我国经济长期发展的根本性问题，农村经济的发展、农民收入的增加和农村市场的真正启动，将是我国消费需求增长的根本保证，也是增加内需的治本之策。把增加就业和解决“三农”问题列为财政政策乃至整个宏观调控政策的重要目标，不仅可以解决需求不足问题，促进经济的持续稳定发展，还便于将当前的财政政策与今后长期的财政政策及发展战略很好地衔接起来。

　　（2）调整财政政策的调控方式：由需求管理转向需求管理与供给管理并重，把二者有机地结合起来。我国的积极财政政策主要内容是围绕着刺激需求展开的。但就当前我国的现实情况来看，既有消费需求不旺的问题，又存在供给结构不合理的问题。我国的产业结构、企业结构、产品结构和城乡二元经济结构极不合理，供给状况不能适应不同阶层、不同收入水平消费者的需求。而且随着人们收入水平和有效需求的不断提高，供给可能会发展成为矛盾的主要方面，调整供给将显得越来越重要。从西方发达国家的实践经验来看，长期实行通过扩大财政赤字、增发国债来刺激需求的政策，必然会带来经济“滞胀”的恶果。因此，进入新世纪以来，西方国家普遍采用兼顾需求管理与供给管理，并以供给管理为主的财政政策，这一经验值得我们借鉴。

　　（3）调整财政政策手段：由以国债投资为主的财政支出手段转向财政支出与财政收入手段的并用。一般来说，扩张性的财政政策通常采用的手段是扩大财政支出和减税两个方面。而我国一直采用以国债投资为主的财政支出手段，尽管在税收等方面也采取了一些措施，但相对国债投资手段来说，则是很微弱的。政策手段的运用必须服从于政策目标和政策调控方式的变化。在将增加就业和解决“三农”问题纳入财政政策的目标，实行需求管理与供给管理并重的条件下，再继续单独依靠国债投资手段，显然是不够的，只有综合运用财政收入和支出的各种手段，包括税收、国债、投资、补贴、转移支付等手段的组合，才能有效地实现调控目标。从市场调节与计划调节的关系来看，税收相对于财政支出手段来说，更符合市场调节的要求，因此，应特别重视税收手段的调节作用。

　　2.积极财政政策逐步“淡出”的主要政策措施。积极财政政策逐步“淡出”的主要政策措施包括：

　　（1）适当调整国债投资的规模和方向。国债规模应该根据以下两方面的变化情况进行适时调整：一是要坚持财政收支在总体上、在一定时期内大致平衡的方针，要把赤字和国债规模控制在一定限度之内，比如把赤字比率控制在3％以内。根据这一要求，在经济不景气时应扩大赤字，增加国债发行和投资；当经济已经复苏并进入高涨以后，就应该缩小赤字，减少国债发行和投资。二是要考虑社会总投资和民间投资状况，根据经济发展潜力来确定对社会总投资规模的要求，即在社会总投资规模已定的条件下，民间投资不足，就应增加政府投资；民间投资活跃，就应减少政府投资，并开放、鼓励民间投资参与公共项目、基础设施项目的建设，以减轻财政支出的压力。当前我国应当逐步减少长期国债的投资规模，国债投资方向和重点应作如下调整：第一，要保证南水北调、西气东输、西电东送、青藏铁路等国家重大建设项目和一些关乎国计民生的在建项目完工的资金需要。第二，增加对经济结构调整的支持。包括支持产业结构调整、增加对高科技产业的投入；支持地区结构调整，加大对西部大开发的财政投入。第三，加强财政对就业的支持力度。第四，加大财政对农村的投入力度。

　　（2）实行适度的结构性减税。这里讲的适度减税，是指结合税制调整，对一些主要税种的微观税负（税率）适当降低，同时辅以开征一些新的税种和调高一些税种的税率。这样做的必要性在于：进入新世纪以来，世界各国出现了新一轮的减税浪潮，在经济全球化的条件下，全球性减税在国际间具有波及效应。对此我们必须予以考虑；从理论和实践上看，减税对经济的发展有刺激作用；目前我国企业税费总负担过重，不利于提高企业的竞争力：我国的主要税种-增值税和企业所得税的法定税率偏高；从发展的角度看，适度减税可以刺激经济增长，最终将有利于增加财政收入。需要减税的税种主要有：将增值税由生产型转变为消费型；统一合并内外资两套企业所得税制，调低现行33％的比例税率，规范税前列支，增加必要的扣除；暂停征收农业税和农业特产税，增加农民可支配收入等。

　　（3）加大政府投入，减轻农民负担，着力解决“三农”问题。“三农”问题与国家政策有关。长期以来，我们对农民取多予少，资源从农村流向城市，这是造成农民收入少、负担重的制度性原因。根据综合计算，20世纪八九十年代，我国农业领域净转出资金（资源）年均在1000亿元以上。与此相反，世界上大部分国家，特别是发达国家政府对农业都给予强劲的支持和保护。改革开放以来我国经济有了巨大发展，为了解决“三农”问题，从财税角度看，就应该对农业和农民实行多予少取的政策，一方面大力增加对农业的投入，另一方面着力减轻农民负担。增加对农业的投入：包括扩大对农村地区道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资；增加对农村教育、科技、公共卫生的投入力度；通过转移支付，增加农村财政供养人员的财政补贴等。在减轻农民负担方面，当前在农村进行的税费改革有一定成效，但这只能是一种过渡办法，从长远发展来看，应该取消现行的农业税、农业特产税和各种收费，实行城乡统一的税制。为了刺激农业经济发展，增加农民收入和减轻农民负担，应该考虑暂停征收农业税和农业特产税，可首先在西部和贫困地区试行。

　　（4）完善社会保障体系。社会保障制度是社会的“稳定器”、“安全阀”，是市场经济正常运行的重要外部条件。当前应当花大力气加快完善我国社会保障制度和体系的建设。主要内容包括：加快立法步伐，推进社会保障制度化建设；扩大覆盖面，首先建立统一的覆盖城镇所有劳动者的社会保障体系，最终覆盖到包括农民在内的全体社会成员；建立多渠道筹资模式，解决社会基金缺口问题，例如：调整政府预算支出结构，加大财政投入比例，建立稳定的财政拨款机制；通过国有股减持、资产置换、土地拍卖等方式变现部分国有资产，补偿养老基金的不足：通过发行政府债券和彩票等形式筹集资金。此外，为了加大征缴力度，提高征收率，降低征收成本和有利于管理、监督，可以考虑把目前的社保资金收缴方式由收费改为征收社会保障税。

　　二、运用税收政策，大力支持中小企业发展

　　中小企业，是相对大企业而言的企业规模形态的概念。由于各国的经济规模和发展水平的差异，在国际上并没有形成广泛认同的企业规模界定标准。但是在经济社会发展过程中，中小企业发挥着重要的、不可替代的作用，尤其在20世纪末“新经济”出现后，中小企业在高新技术发展、产业结构调整和增加就业方面的功能得到了世界各国的高度重视。我国作为一个人口众多的发展中国家，中小企业在经济发展中的地位和作用更为重要。据统计，我国目前有中小企业1000多万家，占企业总户数的99％，中小企业占全部工业产值的大约60％。在工业新增产值中，中小企业的贡献率高达76％。中小企业的出口额占全国出口额的60％，中小企业就业人数占全国城镇就业总人数的70％。而税收在促进中小企业发展方面可以发挥重要作用。

　　（一）国外促进中小企业发展的税收措施

　　世界各国都十分重视扶持本国中小企业的发展，税收政策是政府对中小企业扶持体系中的重要组成部分。例如，美国联邦政府为支持中小企业的发展，采用了多种税收优惠措施，主要有：

　　（1）雇员在25人以下的有限责任公司实现的利润，可选择按一般的公司所得税法纳税，也可选择按“合伙企业”将利润并入股东收入缴纳个人所得税；

　　（2）美国2001年《减税法案》规定逐步提高遗产税的免税额，降低税率，到2010年完全取消遗产税，这有利于减轻中小企业继承人的税收负担；

　　（3）对收入不足500万美元的最小企业实行长期投资税减免；

　　（4）对投资500万美元以下的小企业实行永久性减免投资税政策；

　　（5）对投入符合一定条件的小企业的股本所获资本收益实行为期至少5年的5％税收豁免。

　　再比如，日本为了促进中小企业的发展，减轻了中小法人的法人税率，资本不超过1亿日元的中小企业，法人税税率为28％，低于大企业的37.5％，对具有公益法人性质的中小企业的年度所得按27％征税。为了促进中小企业增加研发投入，规定对中小企业的试验费减收6％的法人税或所得税。对试验研究费用超出销售额3％的中小企业和创业未满5年的中小企业，实行设备投资减税。对于中小企业提取的改善结构准备金，不计入当年的应税所得，以增加中小企业财力。

　　加拿大促进中小企业发展的税收政策主要包括：

　　（1）对由加拿大人控制的资产少于1500万加元的公司，其第一个20万加元收入，联邦所得税税率由 29.12％降为13.12％，省所得税税率由14％降为8％。

　　（2）对出售由加拿大人控制的并继续经营的个人股份公司和农场财产的第一个50万加元收入，最多可抵扣资本所得的75％。

　　（3）研发支出的20％可以享受税收减免。

　　（4）75％的净资产损失可以从应税资本所得中扣除。

　　（5）获得风险投资公司的股票并至少持有8年的个人，其每年的第一个5000加元投资，可以获得15％的联邦税收减免。

　　在意大利，促进中小企业发展的税收政策主要包括：

　　（1）对于符合法律规定的创新投资，在3年内意大利政府对雇员100名以下的企业提供相当于投资额25％的税收优惠，雇员101～200人的企业则享受20％的税收优惠额度，但每个企业所享受的这种优惠总额不低于1.2亿里拉，最高不超过4.5亿里拉。 

　　（2）为提高生产效率、引进技术、开发质量系统和寻找新市场而购买劳务，可以享受减税优惠，其中，雇员100人以下的企业，可享受50％的减税，雇员 101～200人的企业，可享受40％的减税，但每个企业享受此项优惠政策的总额不得超过8000万里拉。

　　（3）如果小企业将一部分利润进行研究项目的投资，可享受免税优惠。税额相当于用于研究项目投资的利润额的30％，但每个企业享受的此项优惠总额不得超过5亿里拉，且不得再享受与研究有关的其他优惠。

　　 （4）在对工业技术进步和改善技术出口状况有重大意义的领域活动的小企业，均可享受减税优惠。减税额相当于研究费用的30％，但在每个年度税收期内，每个企业享受此项优惠的总额不得超过5亿里拉。

　　此外，英国和韩国也都出台了促进中小企业发展的税收政策。英国为了给低利润的小企业更大的生存和发展空间，从2000年4月起，年利润不足1万英镑的公司将适用10％的优惠税率，这在西方主要工业国家中是最低的，有27万家小企业可从中受益。韩国于1996年颁布了《中小企业创业支援法》，明确规定了若干促进中小企业发展的税收减免政策。

　　以上各国对中小企业的税收优惠政策虽不相同，但具有以下共同的特点：

　　（1）各国对中小企业的税收优惠政策都是通过立法当局制定并颁布实施的，具有相当的权威性和相对的稳定性；

　　（2）多数国家制定的税收优惠政策，贯穿了中小企业创办、发展、再投资、科技开发等多个环节，涉及到流转税、所得税、财产税等多个税种，形成了较为系统全面的税收优惠体系；

　　（3）多数国家采取定期减免、降低税率、加速折旧、增加费用扣除、投资抵免等多种税收优惠措施，并对新创办企业、高新技术企业、对农村和弱势群体有扶持作用的中小企业有特别的优惠措施。

　　（二）我国现行中小企业税收政策存在的主要问题

　　目前我国的税收政策在总体上并没有把支持中小企业的发展提到应有的战略高度，主要表现在：

　　1.政策缺乏系统性和规范性。《中小企业促进法》第23条明确提出国家在有关税收政策上支持和鼓励中小企业的创立和发展；第17条规定国家通过税收政策鼓励各类依法设立的风险投资机构对中小企业的投资；第24条规定国家对失业人员创立的中小企业和当年吸纳失业人员达到国家规定的中小企业，符合国家支持和鼓励发展政策的高新技术中小企业，在少数民族地区、贫困地区创办的中小企业，在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠。上述内容至今并没有在税收政策中得到全部落实。现行的对中小企业的税收优惠政策分散于各个税种的单行法、实施细则中，而且多以补充规定或通知的形式发布，政策调整过于频繁，缺乏有效的法律保证、透明度低，不利于实际操作，影响到中小企业长期发展战略的制定。

　　2.税收优惠政策方式单一，范围窄，间接优惠少，造成税收优惠政策的作用受到限制。我国现行对中小企业的税收优惠政策局限于税率优惠和减免税等直接优惠方式，而国际上通行的加速折旧、投资抵免、延期纳税、专项费用扣除等间接优惠方式运用较少。不能体现税收政策对中小企业加大技术开发投入、吸引就业、鼓励固定资产投资的引导作用。

　　3.现行对中小企业的税收优惠政策涉及税种太少，主要集中在企业所得税方面，限制了税收对中小企业的调控范围和调控力度。并且在许多税种中实际上存在着对中小企业的歧视性政策，其中最明显的是对增值税一般纳税人和小规模纳税人的区别对待。小规模纳税人的征税规定是：进项税额不允许抵扣，也不得使用增值税专用发票；经营上必须开具专用发票的，要到税务机关申请代开，而且只能按“征收率”填写应纳税额。这不但加重了小规模纳税人的税收负担，而且会导致购货方因为不能足额抵扣进项税额，而不愿购买小规模纳税人的货物，使占总纳税户80％以上的小规模纳税人在激烈的市场竞争中处于极为不利的地位，严重影响了中小企业的正常生产经营。另外，小规模纳税人的征收率偏高（工业企业6％，商业企业4％），对大多数技术水平落后，以解决就业为主的中小企业而言，其税负远远超过一般纳税人，严重影响了中小企业的生产经营与发展。

　　4.现行中小企业税收优惠政策忽略了与其他政策手段的配合，从而难以构建起完整的中小企业政策支持体系。如缺乏对有利于中小企业发展的中介组织的专项税收优惠政策，缺乏对中小企业提供金融服务的社会机构的税收优惠政策。

　　（三）支持中小企业发展的税收政策建议

　　根据我国的国情并借鉴国外经验，可以考虑采取以下支持中小企业发展的税收政策：

　　1.完善现行增值税制，维护中小企业的合法权益。完善现行的增值税制，改进增值税小规模纳税人的征税规定和管理办法，是维护中小企业合法权益、促进中小企业发展和健全增值税运行机制的重要措施。

　　（1）应扩大按一般纳税人征收的比重，从事工业生产加工和经营生产资料的中小企业，处于商品流转的中间环节，为保持增值税抵扣“链条”的完整，凡生产场所比较固定，产销环节便于控制，能按会计制度和税务机关的要求核算销项税额、进项税额和应纳税额的，都可核定为增值税一般纳税人。中小企业从事商业经营年销售额未达到180万元的，如会计核算健全，能够提供准确税务资料的，经批准也可核定为增值税一般纳税人。

　　（2）要进一步调低小规模纳税人的征收率，工业小规模纳税人的征收率，可以调低为4％，商业小规模纳税人的征收率，可以调低为2％，这有利于缩小增值税两类纳税人之间的税负差距，提高实际征收率，促进小规模纳税人生产经营的正常发展。

　　（3）要适当提高小规模纳税人的起征点。我国现行增值税的起征点明显偏低，应当根据10年来经济发展水平、物价指数和居民最低生活标准等因素，及时提高增值税的起征点。考虑到我国幅员辽阔、中西部地区与沿海地区经济水平相差悬殊，可以授权省、市、自治区根据当地实际情况在规定的幅度内自行决定。

　　2.改革现行所得税制，减轻中小企业的税收负担。在合并内资、外资两套企业所得税法，建立统一的企业所得税法的过程中，应当充分体现对中小企业的税收扶持措施。

　　（1）降低中小企业的优惠税率。考虑到世界性减税趋势的影响，我国企业所得税率应当适度调低，可以降低到25％左右；对中小企业应当继续制定优惠税率，并提高适用优惠税率的所得额限额标准。可以考虑年应税所得额在30万元以下的中小企业，适用20％的优惠税率；年应税所得额在10万元以下的中小企业，适用 10％的优惠税率。

　　（2）放宽税前费用列支标准。两税统一后的企业所得税法税前费用列支标准，原则上应当向现行外商投资企业和外国企业所得税法的税前列支标准靠拢，对中小企业而言，应取消技术开发费税前列支只限于国有、集体企业的规定，民营中小企业也应当享有相应的待遇。

　　（3）降低固定资产的折旧年限。应当对中小企业，尤其是科技型中小企业允许实行加速折旧，缩短折旧年限，提高折旧率的政策，以促进中小企业加快设备更新和技术改造。

　　（4）扩大中小企业税收优惠范围。对中小企业的税收优惠，应当以产业导向为主，优惠形式要多样化，由单一的直接减免税，改为直接减免，降低税率、加速折旧、投资抵免、再投资退税等多种优惠措施。可以考虑采取以下措施：继续保留对安置待业人员、安置下岗职工、安置残疾人和对高新技术企业的税收优惠政策；适当扩大新办企业定期减免税的适用范围，对所有新办中小企业都可给予定期减免税扶持；对中小企业用税后利润进行再投资，给予按一定比例退税的支持；准许企业投资的净资产损失，可以从应税所得额中扣除。

　　3.通过税收政策促进中小企业扶持体系的建立与健全。可以考虑通过向中小企业提供资金支持的金融机构的税收优惠，缓解中小企业面临的融资难的问题；可以对为中小企业提供服务的中介机构实行税收优惠政策，促进中小企业社会化服务体系的建立与发展；另外，应当按照《中小企业促进法》的要求，对向中小企业发展基金提供捐赠的企业和个人实行所得税优惠。

　　4.优化对中小企业的税收服务体系。要加强对中小企业的税收宣传与纳税辅导，税务机关要免费提供纳税指南，提供优质的税务咨询服务，使中小企业及时了解税收政策，获得纳税指导。要积极推行税务代理制度，发挥中介组织作用，构建完善的中小企业税收服务体系，提高中小企业的纳税意识，减轻中小企业纳税的履行成本。

　　三、运用税收政策，促进高新技术产业的发展

　　高新技术产业是以高科技为依托的现代化产业，是集技术、资金、知识要素于一体的密集型产业，也是具有高投入、高风险、高收益的先导型产业。发展高新技术产业是提高我国经济国际竞争力的主导因素，也是转变我国经济增长方式的主要途径。运用税收政策促进高新技术产业的发展，是各国经济政策的共同选择。

　　（一）国外税收政策支持高新技术产业发展的政策原则和措施

　　工业化国家对高科技产业的发展，一直给予了充分的关注和大力扶持。近些年来，各国政府采用各式各样的政策通道，特别是税收政策，对高科技产业提供了强有力帮助和推动。综合这些政策，大体可分为以下几种：

　　1.鼓励私人部门增加研发支出。研究与发展支出（即R&D，简称“研发支出”）是表明一个国家科技发展速度的重要指标。20世纪80年代特别是 20世纪90年代以来，发达国家和一些新兴国家在研发上的投入都有很大幅度的增加。美国政府十分注重刺激私人部门的研发活动。美国《促进产业升级条例》规定：对从事高科技产品创新的企业给予加速折旧、投资抵免、5年免税、未分配利润转增资本所取得的股票红利可延缓缴纳所得税等优惠。日本鼓励中小企业研究开发投资的税收政策的特点是，时效性很强，税收优惠通常只适用于一个特定的时段。例如：1985～1992年间，中小企业能够享受与研究开发年支出的6％相当的减税优惠，其上限为公司税的15％。其关于产业技术研究与开发活动的税收减免主要包括：①特别折旧制度；②企业购置用于基础技术（包括尖端电子技术、生物技术、新材料技术、电信技术以及空间开发技术等）开发的资产免税7％，对中小企业研究开发和试验经费免税6％；③技术转让收入的一定比例可以减免税费。

　　2.政府税收政策介入知识生产、应用传播的全过程。许多国家都通过税收政策的倾斜，支持高新技术风险投资的发展。例如，美国各州推出了多项针对风险投资的税收优惠措施，如投资种子期科技企业可以获得投资额20％～30％的税收抵免；英国为推进风险投资业，从20世纪80年代起，就陆续实行了以税收减免为核心的《企业扩张计划法案》、《企业投资计划法案》和《风险投资信托法案》。其中，《风险投资信托法案》专门鼓励个人投资于小规模非上市实业企业，对向风险投资信托基金投资的个人实行税收优惠政策，包括：对持有5年以上的风险投资信托基金股份，可按其投资额的20％抵减个人所得税；对风险投资信托基金的分红不征税；对风险投资信托基金股份的出售所得免征资本利得税。在如此大力度的税收优惠政策下，英国1995年成立了第一家风险投资信托基金，到2000年1 月英国已设立风险投资信托基金45家，市场融资总额达9.921亿英镑。这些风险资金大多被用来支持种子期和扩张期的新兴企业，同时也支持了许多与这类企业有关的内部购并和外部购并。

　　印度是从20世纪70年代末为扶植高技术产业而开始发展风险投资的。印度对风险投资的税收调控主要体现在：①于1986年制定了《科研开发税条例》，对所有技术引进项目征收研发税，并将其中的40％（约1亿卢比／年）用于对风险基金的补贴；②对长期资本利得全部免税，且红利收入也享受免税待遇。这样，在风险投资公司及风险投资者的全部收入中，只有短期的，或以利息形式获取的收入才需要缴纳所得税；③印度的风险投资资金来源中，有超过一半的资金来源于国外，而外国投资者可以通过“印度-毛里求斯税收条约”完全规避印度的税收；④免除特许科研机构的所得税纳税义务。

　　3.强化税收等间接调控手段的运用，政府有所为，又有所不为。虽然西方国家普遍加大了对科技开发和应用的干预，但从总体上看，政府的职能仍然是弥补市场缺陷、提供公共产品，所采取的调控手段也以税收政策为主，例如降低资本利得税率、增加高科技企业的税前扣除项目、提高有关项目的税前扣除比例、局部的减税或免税政策等。

　　例如，美国在1981年里根政府的经济复兴法案中，采取了加速折旧方法，对试验研究用机器设备，折旧期限缩短为3年，产业用设备折旧期限缩短为5年，企业向高等院校赠送供研究用的新设备时，减税范围扩大。对跨国公司的研究开发型小企业，在税收上也给予优惠政策。

　　法国规定，公司出让技术获得符合条件的技术转让收入，作为长期资本利得，按19％的税率纳税（标准税率为33.33％）；个人的技术转让所得，也视同资本转让所得，按16％的低税率纳税。

　　韩国的相关税收政策主要包括：①允许企业提取技术开发准备金；②允许企业按技术及人才开发费的5％（中小企业为15％）进行税金扣除；③企业所属研发机构的研究试验用设备投资，以及新技术成果实现产业化的资产投资，可按投资金额的一定比例享受税金扣除，或按购置价款的一定比例实行加速折旧；④对满足一定条件的研发用品，免征有关进口关税、特别消费税、不动产购置税、登记税、财产税等；⑤对为国内服务的外国技术人员5年免征所得税；⑥对某些收入或企业减免所得税（或法人税），如转让或租赁专利、新工艺的收入，工程技术项目和信息处理及有关使用电子计算机的行业，处于创业初期的技术密集型中小企业，新技术实业金融公司的投资收入；⑦对高新技术物品进入市场的初期阶段，减征特别消费税。

　　正是在上述政策的大力支持下，西方各工业化国家的高科技产业才得到了突飞猛进的发展。

　　（二）当前我国促进高新技术产业发展税收政策中存在的问题

　　当前我国促进高新技术产业发展税收政策中存在的问题主要包括：

　　1.没有一套从体系上促进高新技术产业发展的财税政策。我国目前的税收政策只是对企业技术开发的新产品所带来的利润予以一定的税收减免，而对企业研发过程中可能承担的风险，尤其是对高新技术产业化、产品化过程中的风险损失不能给予适当补助或税收优惠；对企业采用新技术也没有给太多的支持。如对科研单位和大专院校的技术性收入减免税，而对企业“四技收入”超过一定限额的则仍照章纳税；营业税优惠也只限于科研单位的技术转让收入，而不包括技术咨询、技术服务、技术培训等收入、对科技人员优惠则更少，只限于“科技奖金”和“政府特殊津贴”。这都限制了企业进行技术开发与技术经营的积极性，也不利于调动科研单位和科技工作者的积极性，不利于科技市场的形成与发展。

　　2.支持高新技术产业发展的税收优惠缺乏系统性和规范性。首先，我国现行关于支持高新技术产业发展的税收优惠政策的规定比较分散，其中一些规定是散见于一些内部文件的，其政策透明度较低，没有形成一个整体，其政策的制定在一定程度上也显得过于仓促和缺乏规范性。其次，现行的一些支持高新技术产业发展的税收优惠政策存在着明显的部门、系统界限和地域差异。在经济转轨过程中，由于某一方面的需要而临时出台一些税收优惠政策措施，这些政策没有整体上的产业导向，而以部门、系统为界限；同时一些属同一技术水平的项目或企业因属不同行业、部门而承受不同的税负；也有出现同一技术水平的项目，开发区内的小高新技术企业可以享受税收优惠，开发区外的骨干企业无法享受同等待遇的税收优惠的情况。这都充分体现了现行促进高新技术产业的税收优惠政策有失公平性及规范性，不利于市场经济的发展。

　　3.我国现行促进高新技术产业发展的税收优惠形式比较单一。我国现行促进高新技术产业发展的税收优惠形式主要以企业所得税为主，而且主要的优惠对象是企业，而非具体的科研项目优惠。尤其是我国目前实行的是生产型增值税，企业购进的固定资产所含增值税款不能作为进项税款予以抵扣，这显然不利于资本密集型企业，不利于高新技术的开发和应用，阻碍着高新技术产业的发展。此外，现行固定资产折旧制度不适应高新技术的开发应用，不利于高新技术产业的发展。在我国，虽然企业所得税税法中规定企业可以申请固定资产加速折旧，但现实中存在着很多的条件限制，这一优惠措施基本上被人为地大打折扣。

　　4.税收政策方面缺乏合理的鼓励高新技术产业投入机制。我国现行的税收优惠只是针对即征即返政策已形成科技实力的高新技术企业以及已享有科研成果的技术性收入实行优惠，而对急需进行的技术更新和正在进行的技术开发缺乏相应的鼓励措施。

　　（三）调整和完善我国促进高新技术产业发展的税收政策

　　根据税收促进高新技术产业发展的需要，结合当前我国科技税收政策措施的现状以及借鉴国外的经验，调整和完善我国高新技术产业税收政策的思路应该是：首先，考虑在我国应有一部税收促进高新技术及其产业发展的专门法规，名称可以叫做《高新技术及其产业税收条例》。用法律形式把税收促进高新技术及其产业发展的宗旨、原则、主要内容等确定下来。其次，从具体调整和完善税收政策措施看，主要应该是：

　　1.率先在高新技术产业实行消费型增值税。增值税全面转型已成定局，但要付诸实施也非易事。为了促进高新技术产业的发展，应该在高新技术产业率先推行消费型增值税。在扣税方法上，可允许抵扣当年新增固定资产或新增固定资产中机器设备所含的进项税金。

　　2.加快统一内外资企业所得税的步伐，一方面降低内资企业所得税负，另一方面取消外资企业所得税诸多优惠。取消企业所得税的区域优惠政策，在统一的内外资企业所得税中着力鼓励高新技术产业，可以在一段时期内放弃高新技术企业的所得税。

　　3.制定鼓励企业自主开发高新技术的税收政策。鼓励我国企业自主开发高新技术是国家核心发展战略的一项极其重要的任务。我国现行税收鼓励政策在这方面表现明显不足。为此，必须加快研究和制定鼓励企业自主研制、开发和推行高新技术的税收政策，尤其要鼓励非高新技术企业对高新技术的自主开发。

　　4.取消“划圈”优惠的做法。从中央到地方层层“圈地”形成的高新技术开发区，对于我国高新技术产业的发展初期可能起到了一定的作用，但是这种只要在 “圈”内而不管是否高新技术都一律优惠的做法，显然是不合适的。所以，一是要界定高新技术与非高新技术企业；二是在税收优惠政策上，只要是高新技术企业和项目，都应按规定给予优惠，而不论它是在高新技术开发圈内还是圈外。

　　5.建立高新技术准备金制度。对目前规模虽小，但有科技发展前途的企业，允许其按销售收入的一定比例在税前提取科技发展准备金，同时限制该准备金在一定时间内（3～5年内）用于研究开发、技术更新和技术培训等方面。对逾期不用或挪作他用的，应补缴税款并加罚滞纳金。

　　6.我国在个人所得税方面对高新技术成果完成人和从事成果产业化实施的科技人员、管理人员应给予更多的税收优惠，鼓励其再投入高新技术成果产业化项目。我们可以采取税收政策鼓励科技人才的培养。如开征教育税等，为我国高科技人才的培养统筹资金。

　　7.政府在制定和完善我国高新技术产业的税收优惠政策时，必须加大对传统产业高技术化的税收优惠力度，以提高传统产业的技术水平，使传统产业的高技术化的步伐赶上当前高新技术产业化的步伐。

　　8.借鉴国外经验，结合我国实际调整高新技术产业发展的税收优惠政策。应把税收优惠的重点集中在高新技术的研究开发及应用推广上，避免误导高新技术产业偏离研究与发展方向。税收优惠方式要以税基减免为主，税额减免为辅。税基减免强调税前优惠，只要企业实施了科技研究与开发活动，就成为税收优惠对象；税额减免则强调事后优惠，偏重于利益的直接让度。确立了税基减免与税额减免相结合的税收优惠方式，可以诱导和鼓励企业加大对技术进步的投入。对用于高新技术产业的研究开发的进口仪器、仪表等试验和检测设备、试剂、材料和其他技术材料免征关税。建立加速折旧制度，我国的固定资产加速折旧还没有真正建立起来，与国外相比，其做法和作用力度都有很大的差距。可以学习国外的成功经验，提高设备的折旧率以加速高新技术企业收回投资，从而提高资金的利用率，这对于高新技术企业的发展与推动产业进步有着极大影响。另外，应加强对高新技术产业税收支出的管理与考核，有效防止税收优惠的滥用及政策目标的偏差。