浅析纳税评估存在的问题及对策

　　纳税评估是税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人、扣缴义务人纳税申报的真实性和准确性进行综合评定，并限期依法处理的管理工作。通过对纳税人当期纳税情况真实性、准确性和合法性进行综合评定，查找申报错误和分析具有普遍性、规律性的异常申报问题，及时纠正和处理纳税人纳税行为中的错误，实现对纳税人整体、实时的控管，同时为稽查环节提供案源信息，并为评定纳税人的信誉等级提供依据。因此，有必要将纳税评估引入当前税收征管模式，建立纳税评估体系，全面实行纳税评估制度，以加强税收管理，提高征管质量，增强内部监督制约机制，形成较为合理的、科学的税收管理新格局。

　　一、目前纳税评估需要解决的问题。

　　（一）纳税评估的观念有待进一步树立。随着经济的发展，我国的税收征管水平与市场经济和现代税制的要求还很不适应，矛盾十分突出。各级税收管理部门都在努力地探索适合我国目前的经济发展要求，并与之相适应的征管模式，从而产生了纳税评估，纳税评估是在新的经济环境中的产物，是为适应市场多样性及经济全球化，多元化，是税收征管适应经济发展的一种趋向。

　　1、缺乏统一认识，对纳税评估的内涵、作用认识不足，如何开展纳税评估概念模糊，致使评估工作流于形式，评估工作的质量难以提高。

　　2、对纳税评估执法方式认识不一致，未能正确认识税收稽查与管理评税的区别，评估工作未能有效开展。相当一些地方认为纳税评估仅是一种案头的税务审计，不能实地进行评估，未能将案头审计与实地检查测算相结合，评估方法单调且缺乏推理性判断。

　　（二）纳税评估的法律地位有待提高。纳税评估工作缺乏法律依据，评估工作无章可循。在有关纳税评估的法律依据方面，目前《税收征管法》及其《实施细则》均无有关纳税评估的相关规定，仅有2001年12月下发的《国家税务总局关于加强商贸企业增值税评估工作的通知》的规章文件和国税发[2005]43号国家税务总局关于印发《纳税评估管理办法（试行）》的通知，善未解决纳税评估的程序问题。管理人员如何进行纳税评估？评估工作是一个人就可以开展？还是必须两人以上等等？纳税评估应按什么方式及程序，没有统一规定，各地的做法不一。而且其评估文书复杂而不规范，可操作性差。

　　（三）纳税评估的信息渠道有待于进一步拓宽。

　　1、信息直接影响着评估工作的效率和成果，税务机关信息来源渠道受限制，加强信息的横向与纵向联系，信息量不足，现有技术手段低下，大量的信息孤岛造成难以实现信息共享与交流。例如CTAIS系统与金税系统的数据核对就是我们日常工作中面临的难题，更无法谈得上与银行、海关、工商、质量技术监督等跨部门的信息交换。信息资源无法共享制约了税务机关对纳税人信息的完整性和正确性的判断能力，目前税务机关上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间协调不够，许多必要的相关资料没有得到收集和确认整理与公开，信息数据不能充分共享，缺乏统一的“税务数据仓库”。因此，许多地方纳税评估还是停留在“以表审表”阶段，信息来源单一，除了申报数据，没有其他可以利用的数据，影响了纳税评估的深度与广度。

　　2、纳税人提供的信息数据质量不高。目前我们纳税评估的主要信息来源，是纳税人的纳税申报资料和财务数据，但这些资料信息的可靠性和真实性较差。根据纳税评估工作办法，增值税评估属于税务机关的内部管理工作，在评估过程中，不宜调帐，不宜实地核查，仅凭案头资料分析，在不太了解、掌握企业实际生产、经营的情况下，往往由于纳税人采取以假造假的手段把购进、耗用材料、资金、存货增减等同口径的缩小，从案头分析中无法发现异常申报，往往耗时多，效率低下，难于发现纳税人的虚假申报现象。特别是为数众多的中小企业、股份合作企业、个体私营企业，由于受到利益驱动，大多法律意识淡薄，财务核算不太健全，有的企业甚至故意做假账，试想在资料不全，相关信息不足，财务不健全、数据不准确，有些财务人员了解了税务评税的方法，甚至会在财务指标上采取倒杂推算法，至使评税指标“100%”正常，以此为计算的评估指标，参考价值不高，至使评估效果不显著，质量难以提高。

　　3、评估分析指标体系的科学性、实用性、适应性有待提高。现行的纳税评估体系是确定行业内平均值，实际上是企业真实纳税标准的一种假设，企业被测算的指标只要处于正常值的合理波动幅度内，就被认为已真实申报，实际上，评估对象的规模大小，所处的环境、面临的风险、资金流向等诸多因素的影响，企业产品类型多少等因素，都对“行业峰值”产生较大影响。企业的经营情况千差万别，以假设的行业平均指标进行评估分析难免有其局限性，加上行业分类无法过多过细，分析指标的科学性、实用性、适用性就大打折扣了。以零售行业为例，根据国民经济行业分类的国家标准，零售业下属有9个中类、45个小类，如果粗放地以几个行业小类为代表，对其他行业小类就难以适用，如果要涵盖所有行业小类，进行指标的调查分析测算，就是一项巨大的工程，测算分析、维护调整的难度可想而知。纳税评估指标体系的局限性，制约着纳税评估工作的结果和开展方向。基层管理单位只对本辖区内的企业进行管理，无法了解更大范围同行业企业的状况，以及整个行业的平均水平，缺乏评估的参照物，只能按照个人业务知识和工作经验进行评估，当然难以做到有效、深入的评估，这是评估的内在缺陷，有待于形成比较系统的评估体系。

　　（四）纳税评估的范围有待进一步扩大。纳税评估实施的范围有限，目前《纳税评估管理办法（试行）》虽提到评估涵盖所有税种，但各地纳税评估的范围基本局限在一般纳税人的增值税申报分析上，对消费税、所得税和对进出口企业的免、抵、退情况等评估进展非常缓慢，缺乏评估需要的指标和参数。对税款流失严重，监控难度大的小规模企业、个体工商户有些地区虽也运用纳税评估，迫于信息等原因成效有限。

　　（五）纳税评估的信息化运用有待加强。计算机依托不足，目前可供使用的纳税评估应用软件主要有两个，一个是CTAIS中的纳税评估子系统，另一个是金税工程二期拓展的纳税评估子系统。其数据的整合与提炼需要有个统一的软件，各地虽也相继开发出各自的纳税评估软件，由于开发的软件不同，数据库的不统一，给信息共享带来技术障碍。纳税评估软件的开发应着重从加强预警系统上的评估数据库的采集与共享，做到及时更新，其数据应来自市场。评估的效果不是简单的评估软件所能达到的，手工作业与软件生成相结合是评税的最佳方式，评估的结论应由管理员根据实际情况综合推算掌握。

　　（六）管理与稽查未相配合，影响纳税评估的成效。实施征管查分离改革以后，管理职能与检查职能的分离在一些地方形成了管、查割裂的状态，稽查局负责专业稽查，管理系列的检查职能被严重削弱，管理人员的检查意识薄弱，在评税中纳税人不愿提供更多的信息及数据。多数管理人员没有税务检查证，合法、规范的检查难以实施，管理人员通过日常检查手段获取企业生产经营情况、防范企业违法违章于未然的工作方法遭遇销弱。从目前管理系列下户检查的流程看，它是在申报审核、案头稽核、约谈质疑之后的最后手段，形成了对日常检查的不重视不主动。而对于稽查系列来说，专业的稽查过程，很少有管理人员参与，甚至出于对案情的保密等原因，稽查情况在小范围内公开，管理人员得不到相关的信息，管、查割裂明显，有机联系不足。纳税评估人员在无法全面了解企业实际经营状况的情况下，和对精心策划的虚假申报进行纳税评估工作，显然难有成效。

　　（七）纳税评估工作人员的综合业务素质有待进一步提高。纳税评估专业化管理的最终目的就是要有专业化的评估人员，不但要掌握税收业务知识、财务会计知识、法律知识、计算机应用基础知识，而且要了解企业的生产经营全貌及纳税人的详细情况和特点，掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能，但目前的纳税评估人员均为一人多岗，除正常的纳税评估工作外，还须承担企业的各类涉税管理事项，日常管理事务较多，难于确保有充足的时间和精力去专门从事纳税评估工作。同时，各级业务部门的培训尚未到位，评估人员队伍的整体素质在实践中虽有一定的提高，却依然跟不上纳税评估深层次信息化管理的要求，同时还要求纳税评估人员有一定的责任心、事业心，而目前符合上述条件的干部在数量上还不能满足纳税评估的需要，纳税评估尚停在表层的分析，为评估而评估，工作基本处于应付状态，因而使纳税评估显效缓慢，同时也难于调动评估人员的积极性。

　　（八）纳税评估的经验不足。我国的纳税评估的时间较短，经验不足，在处理有关纳税评估事宜不够成熟，在开展纳税评估程序、方法不够完善，在许多方面还都是空白。

　　二、进一步完善纳税评估体系，夯实税源管理基础的对策要提高纳税评估的工作质量和效果，就要针对上述问题对症下药，采取积极有效的措施，系统地、全面地解决纳税评估工作所面临的问题。要从制度建设、软件开发、日常管理、人才培养等方面多管齐下，使纳税评估工作成为税收征管的顶梁之柱。

　　（一）提高思想认识，摆正纳税评估在税收征管中的地位。当前，我国的税收征管水平与市场经济和现代税制的要求还很不适应，在经济发展迅猛的今天，矛盾十分突出。在人力资源无法到位，在考虑纳税成本和社会效益。因此，目前需要拿出一个比较科学的方法帮助税务机关了解哪些税源有问题，需要重点监管。评税体系就是通过建立不同的评价标准和体系，对纳税人或者税务机关可能存在的问题。利用评税体系可以使税务部门对企业的发展和税源情况心中有数，是为适应市场多样性，以及经济全球化，多元化，是税收征管适应经济发展的一种趋向，是在新的经济环境中的产物。也已经被许多发达国家在税收管理和税源监控中得验证，是一个行之有效，可以节约人力资源的有效途径，各级税务机关应统一思想认识，加强对纳税评估的组织领导。

　　（二）健全纳税评估的法律地位，规范评估制度。建立健全纳税评估的法律地位是纳税评估工作的基础，规范纳税评估操作规程是纳税评估成效的保证。国家税务总局应在《纳税评估管理办法（试行）》的基础上进行完善与补充，建议制定《纳税评估工作操作规程》，对纳税评估的概念、评估的范围、内容、岗位职责、执法方式、工作规程、评估程序、责任追究以及纳税评估分析方法、评估文书资料等予以明确与统一，还应将评估资料归档，同时在适当的时机，将纳税评估作为税源监控的重要内容纳入《征管法》或《征管法实施细则》之中，使评估工作有章可循，有法可依。

　　（三）拓宽信息渠道，提高信息质量。

　　1、从横向纵向拓宽纳税评估的信息渠道：

　　（1）加强信息的横向联系，与地税、银行、海关、审计、水电供应、外贸等部门密切联系达到数据共享，同时应象稽查一样以法律的方式取得数据，保证分析数据来源准确性；

　　（2）完善信息纵向联系，在税务机关上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间加强配合，对相关资料进行收集整理与公开，建立内部信息共享的“税务数据库”。

　　2、充分运用《征管法》所赋予的权力，全面收集评估信息。加强税法宣传，从严治税，按《征管法》所赋予的权力，通过法律程序要求被评估方必须提供相关信息，以确保评估信息的准确和全面，以及评估结果的法律效率。

　　3、完善纳税评估分析指标体系，建立市场调查部门，对不同行业及不同规模以及不同的营运方式分门别类地进行调查，区分不同行业、不同规模、不同生产能力、不同经营方式、不同登记注册类型，丰富完善科学的指标分析体系，并随着社会经济的发展变化和税收征管的发展变化，不断地进行更新完善，做到与时俱进。做到评估结果有根有据，有说服力，能让纳税人心服口服。

　　（四）开展多税种评估，拓宽评估的范围。要在加强对增值税评估的基础上，积极探索消费税、所得税等税种评估方法，使纳税评估系统涵盖所有税种，同时加强对小规模及个体户相关信息的收集，整理和归纳其在经济运作中的有价值的数据与指标，为对其评税提供基础数据和理论支持，从而实现对纳税人的综合管理和全面监控。

　　（五）加快纳税评估的信息化建设。

　　1、依托计算机网络，提高信息收集能力和质量。

　　（1）以多元化电子申报为切入点，加强评估所需信息的电子转换能力，减少人工输入信息量，提高工作效率和质量；

　　（2）重视信息的管理和应用，集中人力、物力、技术，改变信息处理各自为战的分散局面，实现信息处理的集中加工与广泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。

　　2、加快研发纳税评估的专业应用软件，充实软件的评估分析内容，提升纳税评估的智能化程度，并与金税工程、税收征管软件等税收管理软件紧密结合，有些地区已建立起纳税预警系统，应进一步完善预警系统，提高其准确性，提示出辖区内申报异常企业。同时应正确认识评估软件与手工操作的辨证关系：

　　（1）每个企业的经营都有其自身的个性，单靠电子软件是不可能准确地体现千差万别的众多企业。

　　（2）市场经济的复杂性，又注定了电子软件无法正确的展现企业的状态。

　　（3）手工操作虽效率差，但能较全面地综合地考虑不同企业的个性。

　　（4）一味地追求、依靠纳税评估软件是错误的。

　　（六）管、查辨证协作，分清各自职责。在评税中不仅要以稽查为后盾，而且还要有稽查的意识，敢于发现问题，敢于深追问题，没有稽查支持的评税，评税是软弱无力的，其效果是可以想象的。评税与查税是有本质的区别，纳税评估是一项税收管理活动，侧重于对纳税人履行纳税义务的事前、事中也有事后（在评估中纳税人意识到少交税款而主动补交税款）的监督，对纳税人补税一般不作处罚，但应确定所属期限加收滞纳金，这是体现税收的严肃性。评税的目的是让纳税人及时主动，改正错误，不够成犯罪。查税发现的问题是要追究法律责任。实践中容易造成纳税评估成为一种“协商式稽查”，往往在稽查中可能遇到难点问题，会采取以评税的方式处理，从而影响了税收的公平性和税收环境，纳税评估监控地位得不到体现。因此，纳税评估应与税务稽查划清界定。在管理评税中应坚持三个移交、二个不评：评税解决不了的移交稽查、企业不服从评税结果的又无正当理由的移交稽查、有偷税行为的移交稽查；有明显异常的不评、稽查正在或近期涉入过的不评。

　　（七）建立纳税评估工作的质量考核体系，加强干部培训全面提高干部队伍的整体素质。

　　1、建立激励创新机制。营造良好的干部间的和谐环境是建立激励创新机制的宗旨，没有好的和谐环境，激励机制就不能取得好的效果，甚至适得其反，因此，建立激励机制必须服务于干部间的和谐环境。

　　（1）以加强税收文化建设，提高干部的综合素质，以文化建设促和谐环境，从而培养评估人员爱岗敬业精神；

　　（2）实施能级管理，要充分考虑干部间的各自的优势与特点、特长，注重工作实绩，兼顾职务与专业等级，择优上岗，要建立在和谐的基础上，不能由于能级管理的制定而影响干部的工作积极性，在干部队伍中形成立足岗位、系统学习、奋发向上的良好局面。

　　2、加大干部考核工作力度，强化干部队伍管理，科学合理设置考核指标，将评估工作列入岗位责任考核内容，对达不到评估质量要求和完成不了评估指标的，追究主管负责人和评估有关工作人员的责任。

　　3、大力开展干部教育培训，不断提高评估人员政治、业务素质。加强对评估人员的培训力度，对评估工作涉及的税收业务知识、财务会计知识、法律知识、计算机应用基础知识等内容进行系统培训学习，而且要请经济管理方面的专家教授来给干部讲课，让评估人员了解企业的生产经营过程及企业经营的详细情况和特点，掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能。加强经验交流总结，切实提高培训学习的质量和效果，培养出一批能胜任评估工作的“专家”，和一支富有战斗力的评估队伍。

　　（八）我国的纳税评估应借鉴国外的做法。我国纳税评估起步晚，要尽快让评税工作起到应有作用，就要借鉴国外的一些做法。如新加坡、英国等在纳税评估方面起步较早的国家，纳税评估为发达国家提高税收征管效率起到了非常积极的作用，他们的经验为我们加强纳税评估提供了借鉴依据，有益于加快我国的纳税评估步伐。