关于税收执法责任制模式的探讨

　　一、推行全国统一的税收执法责任制的必要性、可能性及现实选择

　　（一）推行统一模式的税收执法责任制的必要性

　　1、推行统一模式的税收执法责任制是贯彻落实统一税法和统一税收业务规范的客观要求。经过1994年税制改革和多年税收法制建设，我国基本上建立了一套全国统一的税法体系和税制体系，统一的税法内容，不能允许存在不同的法律标准。

　　2、推行某一种现成的模式或几种现成的模式同时推行，均不利于统一的税法目标的实现。一方面，某一地方的执法责任制模式存在较大的局限性，对统一的税法要求和税收业务规范，会出现符合本地条件和体现本地利益的取舍、扬弃，有时甚至是冲突和违反。另一方面，多种模式同时推行，很可能带来执法岗责各地不一，影响考核与追究的公正公平，同样也会影响统一税法既定目标的实现。

　　（二）推行统一模式的税收执法责任制具有较强的现实可能性

　　1、税收执法的专业化分工使推行统一的税收执法责任制成为可能。近几年全国税收征管改革的一个显著成果是实现了税收工作的专业化管理，新税收征管法明确了税收征收、管理、稽查和法制应该相互分离，税收业务按流程实现专业分工，税收执法岗位的岗责对应关系越来越明显，这正是税收执法责任制的基础和逻辑起点，为推行统一模式的税收执法责任制提供了现实可能性。

　　2、税收信息化建设的快速推进为推行统一模式的税收执法责任制提供了现实可能。一方面，在税收征管信息化条件下，各种税收执法元素和变量，随着数据化的要求，会进一步整合规范，另一方面，它使税收执法质量考核手段实现了计算机化，并且执法责任制中的岗责真正成为税收执法的坐标。

　　（三）人机结合的综合模式应成为统一的税收执法责任制模式的最佳选择

　　不同税收执法责任制模式的根本区别在于考核方式的不同。从大体上划分，传统方法中采用人对人的方式，现在则开始利用计算机进行。计算机考核在实施效果上有着人工考核所不可比拟的优势：一是考核的广度大大提高，计算机具有的海量分析功能可以在瞬间处理人工所不可能完成的工作量；二是考核的公平性有了质的飞跃。尽管如此，计算机考核仍然存在很多缺憾：其一，尽管随着ctais和金税工程的推广，税收信息化建设已经有了突破性的进展，但相比起庞大的税收征管业务而言，仍然有相当多的执法行为没有在计算机系统中留下记录，特别是一些原始数据的录入、后台的管理、审批业务依旧以手工为主，这就使得一方面对这些行为的计算机考核无法实现，另一方面，由于很多执法行为是相互关联、互相制约的，如果系统缺乏对部分关联执法行为的筛选和分析，那么对已经实行计算机考核的执法行为的评价结果的可信度就降低了；其二，税法及相关管理规则的变动性和不确定性，为寻找成熟、稳定的考核标准和逻辑分析方法增加了难度；其三，由于对信息技术的掌握和认识程度上的差距，使得相当多人工条件下成熟的方法和标准没有转变为计算机语言。因此，实际上在现实情况下只能推行人机合一的考核方式的税收执法责任制。

　　二、统一的税收执法责任制模式的基本内容和思路

　　统一的税收执法责任制主要应当包括明晰具体的岗责体系、合法高效的工作流程、公平公正的评议考核、严格务实的过错追究，它们构成税收执法责任的基本框架。

　　（一）关于岗责体系

　　岗责体系是执法责任制中最为基础的一项制度，直接关系到其他三项制度的制定和实施，其中与考核评议制度的关系尤为紧密。

　　制定执法岗责制度应遵循以下几项原则：一是法定原则；二是从实际出发的原则；三是互不交叉重叠原则；四是廉洁与高效相统一的原则。

　　（二）关于工作流程

　　工作流程的建立和健全，为考核评议提供了现实的可能。主要表现为：一是具有极强的针对性；二是具有真实性；三是具有便利性；四是具有相对的公平性和合法性；五是体现了程序和实体并重的考核标准要求；六是有助于解决对领导岗位履行职责的考核问题；七是体现了过程控制的管理理念。

　　（三）关于考核评议

　　从考核的原理来看，考核的实质就是回到原行为作出的条件下，对照既定的行为规则，看行为的后果是否与考核或执法标准相符。传统的人工考核方法大多遵循了这一基本原理，但却带来一个两难的问题：一方面，如果对所有执法行为都做彻底的回归分析；另一方面，如果不做彻底的回归，又难保某些违法或过错行为不被漏掉。正如前面所述，传统的人工考核采用随机抽样的方式确定考核路径，结果造成大部分的效率浪费在验证一些正确的执法行为上，显然不足为取，而其失败的原因就在于考核路径选取的随意上。一般来说，选择考核路径应当考虑以下几个条件：一是公平性；二是合法性；三是针对性；四是便利性；五是真实性。

　　（四）关于过错追究

　　执法过错追究有一个深度和广度的问题，从行政监督的内容来看，任何一级行政机关都应对本级行政行为负责，从这个意义上讲，哪一级出现执法过错，都应该受到追究。当然，同一执法过错行为，可能涉及到两级或数级执法人员，在过错责任的划分上就有一个“度”的问题，这不仅取决于岗位责任的明晰与否，还要受制于过错追究制本身对过错责任轻重和大小程度在不同级次之间的划分。主要涉及到一个执法监督和行政监察职能的交叉问题，有执法过错，就应当承担相应的执法责任，从这个意义上讲，执法过错责任，不能仅限于行政处理，不仅应依法给予行政处分，依法应追究刑事责任的，还应移交司法部门处理。

　　三、推行统一的税收执法责任制必须解决的相关问题

　　（一）税收执法责任制与日常岗位责任制的结合问题

　　日常岗位责任制是涵盖整个税收工作的行为规范，而税收执法责任制则是对税收执法岗位人员的执法行为规范。两者之间，有一种包含与被包含的关系。前者除考核业务工作外，还考核业务以外的其他工作内容。由于税收执法工作是税收工作的核心，直接涉及纳税人的权益和国家的税收利益，是依法治税、依法行政的关键。因此，税收执法责任制是日常岗位责任制的重中之重。只有税收执法责任制的全面推行，才能为日常岗位责任制的全面推行奠定基础。

　　（二）税收执法责任制与征管“七率”考核和其他综合考核的关系问题

　　当前税务机关为加强税收征管，规范税收执法，提高执法水平，正在实施征管质量考核，对登记率、申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率、申报准确率、处罚率等七项指标进行考核。这种考核的结果往往事与愿违，首先，它没有完全符合合法性的条件，特别是当一些“率”的选择口径过窄，通过“率”筛选的行为往往存在更为严重的违法情况。如高的入库率，有可能掩盖非法减免税的严重问题。其次，它在计算机考核的状态下能够保证便利性，但在一些没有实行信息化管理的地区，这一路径基本上很难实现。第三，真实性是它面临最大的挑战。因为“率”本身并不能直接反映执法的状态，而是根据执法的结果人工操作的结果。当然，在计算机管理的情况下，这些“率”并不能人为地进行修改，但在手工状态下“率”的真实性值得怀疑。

　　（三）税收执法责任制与ctais的衔接问题

　　ctais 是大征管软件，其目标是实现税款征收的全过程微机监控，使税收征管信息化、集约化。应该说ctais的推广和普及，为本文所主张的税收执法责任制模式提供了可能。推行税收执法责任制必须依托ctais，才有生命力，无论是岗责体系、工作规程主要内容应与ctais的内容相吻合，而且考核评议与执法过错追究也应逐步通过ctais体现。但是，由于ctais本身的现实局限性，税收执法责任制的推广还不能完全依赖它。当然，推进税收执法责任制，也能促进 ctais的推广和完善。

　　（四）关于税务行政审批权对执法责任制运行的影响问题

　　目前，税务行政审批权限较为集中在较高级次，内容众多，如对一般纳税人的认定、所得税的扣除项目、亏损弥补、出口退税、减免税等事项，虽然符合上收执法权的要求，一定程度上解决了以前随意审批的问题，但由于处理层级过多，效率低下，严重制约了信息化建设，影响了纳税人的合法权益，如对缓交税款的不审批、延迟审批，会造成不应有的欠税，纳税人的合法权益因此受到损害。而且，这些审批权限缺少规范，延时审批、无正当理由不审批、违规审批等情况发生以后，自下而上的监督在当前条件下又不大可能有大的作用，对执法责任制的运行的负面影响不可低估。因此，我们认为对当前税务行政审批权限应进行必要的清理整合，对确有必要保留的，应考虑适当下放，对纳税人权益影响较大，又不利于税收征管效率的行政审批权，应考虑取消。