开征环境污染税的经济学思考

　　在经济增长过程中，环境污染问题对人类的生存和发展构成很大的威胁，已成为影响经济可持续发展的重要原因之一。合理利用资源，控制污染，保护生态环境，确保经济的可持续发展，已成为社会的共识。

　　一、开征环境污染税的理论依据

　　在现代经济生活中，市场机制发挥着越来越重要的作用，它在优化资源配置、提高生产效率方面具有明显的积极作用。但是，市场也并非是完美无缺的，市场机制也存在着失灵的现象，比如负外部效应就是“市场失灵”的重要表现之一。某些生产者或消费者在生产或消费活动中，给其他市场主体造成了损害，但却没有为之承担应有的成本费用。

　　环境污染是一个负外部效应的典型案例。企业再生产过程中排放的废水、废气、废渣等污染了空气、水资源和土壤，生活在这一环境的人为之受到了损害，但是企业却不需要为这种损害承担任何的费用，此时，企业的私人边际成本低于社会的边际成本。而企业的生产活动却是根据自己私人边际成本与收益之间的关系来决定，在这种情况下，为了追求自身利益的最大化，而不惜以损害社会利益为代价来增加生产，造成了社会资源的严重浪费。而这种环境污染产生的经济学基础是“市场失灵”，是市场本身难以解决的，它需要政府的介入。

　　西方的经济学家用外部效应的内在化来解释政府对外部效应的矫正措施，在他们看来，既然造成负外部效应的物品或劳务市场供给过多的原因，在于私人边际成本同社会边际成本的不一致性，那么政府的矫正措施应当着眼于对私人边际成本的调整，当某种物品或劳务的私人边际成本被调整到足以使得个人或厂商的决策考虑其所产生的外部效应，就是实现了外部效应的内在化。因此，从经济学角度来看，“市场失灵”是环境污染税产生的基础，而开征环境污染税无疑是解决这一问题的重要方式。

　　二、开征环境污染税存在的困难

　　（一）税额（税率）确定的困难。开征环境污染税，首先要确定税额的大小。如果税额过高，就可能严重限制企业的生产发展，因为制定环境税的目的不是使污染减少至零，而是将资源的污染减少到可以容忍的水平。而过高的环境税收可能会产生过犹不及的效果，导致社会“过分”清洁而付出过高的代价。如果税额定的过低，则可能出现税收收入尚不足以弥补征收成本，对纳税人影响很小，以至于环境污染还大量存在，仍然达不到开征环境税的目的。

　　环境污染税税额的大小，即企业生产者给社会带来的未承担相应成本的大小，税额这种外部效应是很难准确度量的。这是因为，环境税的先决条件是首先确定社会和私人边际成本，才能计算出准确的税率。而边际外部成本的确定需要一系列的详细信息，从企业生产造成污染到这些污染在环境中长期积累并对人们产生的危害，及对这些危害进一步量化用货币准确计量，这是一个复杂的程。各个环节的转换涉及到不同的利益集团，所以要确定边际成本实际上是非常困难的。同时，政府由于技术条件限制不能对这些企业的具体信息实施有效的控制，结果污染企业仍可从环境保护中得到好处，致使环境污染出现持续性。污染损坏的成本计算虽然有各种各样的方法。例如，产率法、机会成本法、调查评价法等等，但是计算的难度很大。所以解决好税额问题将是开征环境税的重要所在。

　　（二）税基选择的困难。环境污染税还存在税基确定的难题，一般来说，环境税的计税基础有三种选择：污染企业的产量、生产要素或消费品中所包含污染物的数量、污染物的排放量。但都存在一定的问题。对于第一种方式，即以污染企业的产量作为税基，这必须建立在污染物的排放量与企业的产量存在着固定比例正相关的基础上，而现实生活中，各企业产生污染的程度是不同的，企业的产量高不一定造成社会污染就严重。企业作为一个以追求利润最大化为出发点的理性经济主体，可能由于该计税依据带来治污成本低，所以根本就不采取治污措施而进行生产。对于第二种方式，即采用生产要素或消费品所包含的污染物数量作为税基，也有较大的缺陷：一是生产要素或消费品中所包含的污染物成分与污染物排放量不一定存在因果关系，二是这种税基没有考虑到企业治理污染的可能性，故也极不公平而不可取；第三种方式，即以污染物排放量为税基，它使企业在维持或增加产量的情况下，只要减轻排放量，即可减轻环境污染税金，对企业形成一种利益刺激作用，企业可以选择适合自己的治污方式。但是，排污量的确定并不简单，而且污染的轻重也有区别，所以这种税基也存在缺陷。究竟选择那种方式作为税基需要慎重。

　　（三）执行过程中的职权滥用问题。开征环境污染税的目的是保护环境和资源，并非为了增加财政收入。所以，环境税的征收水平不应因政府的财政目标的调整而进行调整，应保持在一个比较稳定的水平上。而且，环境税的收入应用在实现预定目标的正确途径上，而不应也不能用在其他利益上。但是，在税收法律制度还很不完善的情况下，由于我国地方财政一直很紧张，环境污染税收入很可能被当作增加财政收入或弥补赤字的工具，于是在征收中随意性操作和随意变更，损害我国企业的国际竞争力。我国绝大部分企业，与一些发达国家相比，实力差距还较大，若环境污染税征收过高过乱，则势必增加企业的成本负担，使企业在国际竞争中处于更加不利的地位。所以，环境税的执行过程中如何防止以上事情的发生将十分重要。

　　（四）如何解决征收成本过高的问题。开征环境污染税存在两个费用问题：一是监测污染源的费用。监测污染源费用的高低取决于污染物的排放量、浓度、稳定的物理特性及现有的检测技术的有效性。当这些特性随着时间的变化而变化时，那些比较僵化的税收制度就难以适应这种情况，其监测的费用是非常高的。二是监测污染责任归属问题的费用。对于污染责任的归属可采取两种方式进行，一种是把污染监测的责任赋予污染者，征管者通过对其所使用的监测仪器的审查和认定来确保其监测报告的准确性；另一种是由征管者承担污染物排放的监测任务。然而两种方式的费用都是十分高昂的。在当前的技术条件下，降低这两种费用将十分困难。尽管开征环境污染税还存在许多困难，但为了促进人们的生活质量和经济发展提供一个有利的生态环境，在没有其他方式能对环境起到更好保护作用的情况下，通过开征环境污染税来治理环境污染仍然是一个较佳的选择。

　　三、开征环境污染税的几点思考

　　（一）开征环境污染税的基本条件。一是加快环境污染税立法进程，这是实施环境污染税的前提条件。二是解决开征环境污染税的有关技术问题，这是实施环境税的关键。三是明确征税的执行机构，这是实施环境税的保障条件。

　　（二）开征环境污染税经济学分析。西方国家尝到了“先污染后治理”的恶果后，从上世纪70年代他们先后推出了排污量市场化和征收污染税（环境保护税）等措施。由于我国市场经济尚处在初始阶段，各种立法还很不完善，如果采取的措施不当，就有可能引发大量不良后果及寻租行为。因此，笔者认为：

　　1、征收环境污染税的目标要明确。开征的目的就是为了保护环境和资源。因而，环境污染税征收水平绝对不应因政府的财政目标的调整而进行调整，而应保持在一个比较稳定的水平上。同时，征收的税款必须专款专用，主要用于生态环境的恢复与整治；环境保护科学技术的研究，开发污染防治新技术和清洁生产技术；对生态环境保护、污染控制突出的地方政府给予奖励支出；为维护环境而进行的基础设施建设的投入等。

　　2、税收政策应以调控为主，聚财为辅，积极发挥税收的经济杠杆作用。为了不加重纳税人的总体负担，新增的环境污染税将通过降低其他一些税负来加以抵消。在开征环保税之后，应及时将企业缴纳的大多数环保方面的收费（如排污收费、水资源费）并入环保税中一并征收，以避免重复征收，加重纳税人负担。

　　3、环境污染税的实施应分步进行。当前，针对我国大气、水、固体废弃物、噪声、森林资源等污染较为严重的情况，可分期分批开征水污染税、大气污染税、污染源税、噪音税、生态补偿税等一系列专项新税种。以解决我国El益突出的缺水问题，避免和防止生态破坏行为；待条件成熟后，再扩大到其他资源，并逐步提高税率，对非再生性、稀缺性资源课以重税。在地域上，可先对一些污染较严重的沿海或大工业区城市实行，以后再在全国其他地区推广。

　　4、兼顾效率与公平。环境污染税的环保功能是通过税收负担这一传导机制来实现的，而税负的高低又取决于计税依据和税率这两个要素。它的计税依据应该是各种污染物和废弃物的排放量、排污浓度、排放时间等多种因素的综合体，即量化的排污程度。税率设计应采用累进比例税率，但考虑到征收的简便，应采用累进性质的定额税。对不同行业制定不同的排污标准，对关系国计民生的行业可适当降低污染控制要求，以使其在提高排污处理水平前不至于大幅减产。这样既严格执行了“谁污染谁负费”的原则，又体现了国家的产业政策，兼顾效率与公平。