完善税收优惠政策 促进高科技产业发展
当今世界，科学技术日新月异，知识经济的浪潮汹涌而至，高科技产业正以前所未有的速度迅猛地向前发展。税收作为国家宏观调控的重要手段，在我国高科技产业的发展进程中起着重要的促进作用。然而，面对新的形势，现行税收优惠政策在鼓励科技进步，促进高科技产业化方面出现了一些矛盾和问题，如缺乏系统性、实施效率不高、存在滞后效应、缺乏科学性和可操作性等。为此，如何进一步完善税收优惠政策，将高科技产业发展和税收优惠政策的制定更加合理地整合，以充分发挥税收对高科技产业发展的促进作用，是一个迫切需要思考和解决的问题。
主要问题
（一）缺乏系统性
近几年来，为了扶持和促进高科技产业的发展，我国相继出台了一些税收优总政策，由于这些政策出台的时间、背景存在差异，执行起来显得比较凌乱、繁杂，缺之系统性。比如，现行近20项税收优惠条款对“什么样的企业为高科技企业”、“什么样的高科技企业应该得到税收政策优惠”等问题没有一个统一的、明确的界定方式；对高科技企业的分类也比较模糊，分类标准和方法不够准确和细致，没有很好地体现高科技产业的特点。
（二）实施效率不高
所谓税收优惠政策“实施效率”是指税收对高科技产业经济运行机制产生良性影响的程度。现行税收优惠政策偏重于对高科技产业所产生的利润进行减免。对于高科技产业发展的某些特殊的阶段（如重大技术攻关阶段、高科技产业成长期阶段）以及某些特殊的领域，优惠力度不足。比如，高科技企业在重大技术攻关和成长期阶段，资本有机构成普遍较高，前期设备投资比较大，而我国现行的增值税制是“生产型”的增值税，固定资产所负担的税款不能抵扣，导致了高科技企业在这些关键阶段税负较量。大大降低了税收优惠政策的“实施效率”。另外，在鼓励对高科技产业进行投资方面，现行税收政策也没有相应的优惠，影响了投资人的投资积极性，致使资金投向偏离。
（三）缺乏科学性和可操作性
税收优惠政策是以鼓励和支持高科技产业发展为目的的，更需要通过科学、规范的管理运作，方能有效实施。然而，现行的税收优惠政策缺乏科学性和可操作性，在监控管理方面亦较为薄弱，给企业钻国家税收政策的空子制造了方便之门，甚至连一些规模较小的企业也通过短期投资行为，借“研制开发新技术产品”之名享受相关税收优惠政策，以致干扰了正常的竞争秩序，造成优惠支出额度及方向失控。
比如，有关“三新费用”税收化惠政策规定：“对盈利企业研究与开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，比上年实际发生额增长达到10％以上（含10％），其当年实际发生的费用除按规定实列外，年终可再按实际发生额的50％，直接抵免当年的应纳税所得额，增长未达到10％的，不得抵扣”。这项规定就显得过于笼统，在实践中很难把握和操作。比如某高科技企业开发一项新技术，而开发新技术的人员同时又兼任企企生产、管理和技术服务工作，那么，由于很难准确对人员费用、成本费用等进行划分，而实际的税收执法操作规定相对宽松，企业轻易可以达到调减应纳税所得额，少缴企业所得税的目的，造成国家税款的流失，也达不到制定税收优惠政策的目的。
（四）存在一定的滞后效应
由于目前尚未形成一个综合治税的良好的税收征管环境，税务部门获取高科技产业发展的信息渠道不畅，无法准确把握高科技产业的发展方向、发展趋势，因此税收优惠政策的制定难免会出现滞后效应，导致税收优惠政策的导向作用难以得到充分发挥，这样既不利于产业结构的优化和产业的超前发展，也不利于激发人力资本的积极性和创造为。比如，现行的税收优惠政策中。就没有突出对“知识经济”及其所体现的高科技产业的优惠内容。
另一方面，由于对税收优惠政策的管理不够规范，由企业与税收征管部门之间关系的亲疏而引起的税收管理方面的差异，也会形成滞后效应。征纳关系良好者，征纳双方对高科技产品的研制、生产、经营、资金、税负以及税收优惠政策的执行情况等问题的敏感程度较高；相反，则容易产生滞后效应，不利于企业之间的公平竞争。
任何一种税收政策都是在一定的经济理论和税收理论的指导下，根据国家一定时期的经济基础的变化而变化的。税收优惠政策也是如此。它必须根据不同时期高新技术产业的发展需要、社会需求、整体利益取向等，适时进行调整，以适应经济形势的变化。但是，规范化的统制要求相对的清晰和稳定，如果仅仅是制定的细和多是没有用的，只有稳定，才能被理解和贯彻执行，才能真正发挥作用。由于高技术产业的发展在某些基本原理和基本特征方面是相对的稳定的，因此，笔者想借鉴这些原理和特征，谈一谈对完善相关税收优惠政策的几点构想：
（一）明确高科技产业范畴，规范对高科技产业分类办法，将税收优惠政策的制定进行归类管理。
税收优惠政策作为政府经济利益的让度并不是无条件的，因此。首先应该根据高科技产业的基本特点，对依法享受税收优惠的企业范畴予以明确。简而言之，就是只有符合以下两个条件的企业才能纳入税收优惠政策的执行范围：一是要“领先”，二是要“知识密集型”。
所谓“领先”，是指税收优惠政策仅仅对“领先”给予优惠，而不是所有的科技本身。高科技产业最大限度地体现了“领先”原则，那么，税收优惠政策当然应该对这种“领先”给予鼓励和支持，使特殊产业和新兴产业迅速成长起来。
所谓“知识密集型”。是指高科技产业的产品中，知识和技术所占的比重，大大高于材料成本。这个条件是享受税收政策倾斜的充分条件，不满足这个条件。就谈不上是“高科技产业”，就不能依法享受优惠政策。
在明确了相关税收优惠政策适用范围的前提下，将普通性和特殊性、统一性和灵活性结合起来，进一步把高科技产业按照一定的口径进行分类，并对不同类型和不同的征税对象，结合产业实际经营状况，根据对现实经济目标和社会需求取向的分析，实行相关税收优惠政策的分类制定和管理。
例如，可以就高科技产业的产生形式，分为全新高科技产业、半新高科技产业、改造高科技产业等三种类型。（所谓全新高科技产业是指该产业是完全的新技术；所谓半新高科技产业是指该产业包含新技术和老技术；所谓改造高科技产业是指该产业在老技术上蜕变出来的新技术。）在此基础上，对三种类型所应实行的相关税收优惠政策的执行原则、执行范围、执行方式与执行条件等，分别给予适当的规定与限制。
如，对于半新高科技产业，可以以改造费用占总成本费用的比值为各考系数，确定企业投资资金享受所得税税前扣减的比例。
从系统论的观点来看，对相关税收优惠政策进行分类管理。
规范其执行范畴，将大大缓解目前税收优惠政策体系较为混乱的现状。确保税收调控作用的有效实施。
（二）优化税制结构，提高税收优惠政策效率
这里所指的“税制结构”是指相关税收优惠政策中相关税制的种类、比重与内容构成；所谓“税收优惠政策效率”就是指在税收组织收入的全过程中，所花费的相关成本和费用与税收收益或社会效应的比率。本着优化税制结构，合理调整税收政策，使国家和社会的整体负担最小化和整体利益最大化的原则，结合直接减免与间接减免方法，重点可以从以下三个方面着手对相关税收优惠政策加以完善：
第一，突破原有的税制体系，扩充税收优惠方式。例如，对于高新技术产业的增值税抵扣政策，由“生产型”向“消费型”改变，即允许从销项税款中扣除外购固定资产的已征税款，以增强企业技术研究及开发投入的能力，加速企业技术改造和科技成果转化为现实的生产力。
第二，运用动态税制理论原理，实施分时段的区域优惠政策战略。由于我国行业分布极其不均衡，各地区对高新技术的认知也有区别。针对这种情况，在配合产业结构的调整和技术进步，产业升级、突出行业特点的基础上，可以实行分时段的区域性税收优惠政策。对于经济发展较迟缓的地区而言，这种优惠政策可以为原始资本积累和经济状况的改善提供契机。另一方面，这种优惠政策可以为区域内的各类企业（例如国有企业、私营企业、股份公司以及外商投资企业等）创造公平竞争的良好环境。
第三，对于现行的税收优惠手段进行修订与补充。例如，在所得税优惠政策方面，对高技术产业实行加速折旧方法，缩短固定资产折旧的法定期限，并允许税前抵免，以为固定资产的规模性更新和技术改造创造条件。同时，对于用于高技术产业开发研究的投入资金，给予一次或者分次税前抵免，以正确引导企业资金投向，激活企业再生力。通过这样的政策调整，对企业资金的使用在一定时期内给予让度，让税收优惠政策的调控能力和实施效率保持最佳状态。
（三）增加对税收优惠政策监督制约的条款，加强可操作性
税收优惠政策的制定与实施往往会产生一定的负面效应。比如说，所谓的“漏斗效应”，即纳税主体向低税负纳税人转移，导致税源的流失的现象。因此，应增加对税收优惠政策进行监督制约的，操作简易、规范的条款，强化税收政策的监控职能。
对于纳入税收优惠政策范畴的高科技产业，强调在对其管理方式、运行程序、操作规则以及原则性、时效性等方面，必须执行报批、规范化文书备案制度；另一方面，应建立一个以系统分析方法和抽样调查方法相结合的监控测试模型，以便及时了解高科技产业的投资规模等情况，保证税收优惠政策能正确有效地贯彻落实的同时，也为动态的优惠税制结构的调整实施提供了可靠的基础分析资料。
除了要明确范围、优化机构、建立监督机制外，为了突出“依法治税”的宗旨，还应协调税收优惠政策与相关法律法规之间的关系，统一所涉及的法律问题的概念（例如专利、工业产权等的法律概念），尽量降低冲突，以提高法制的严肃性。同时，应在税收优惠政策中。对协助单位或个人（例如，审计部门提供对技术成本费用的审计报告）协助的范围、要求及所应承担的法律责任等内容予以明确，确保税收征管资料的真实、合法、合理，以利税收优惠政策的正确实施。
（四）建立信息反馈系统，提高税务人员素质，弱化滞后效应
针对税收优惠政策对高新技术产业的发展反映不够灵敏的问题，税务部门应与高新技术产业管理局等科技主管相关部门紧密合作，建立一个定期的双向反馈系统，密切关注高新技术产业发展的现状和动向。及时掌握现行税收优惠政策暴露的问题。同时，将分析意见再反馈至高新技术产业管理局等相关部门，以便制定相应对策正确引导或者堵塞漏洞。
另一方面，应加强对税务人员的培训工作，使他们不仅要精通税收工作，还要熟悉相关的高科技知识，了解高科技产业发展的背景和趋势。只有这样，税收优惠政策才能真正及时准确地落到实处。
主要问题
（一）缺乏系统性
近几年来，为了扶持和促进高科技产业的发展，我国相继出台了一些税收优总政策，由于这些政策出台的时间、背景存在差异，执行起来显得比较凌乱、繁杂，缺之系统性。比如，现行近20项税收优惠条款对“什么样的企业为高科技企业”、“什么样的高科技企业应该得到税收政策优惠”等问题没有一个统一的、明确的界定方式；对高科技企业的分类也比较模糊，分类标准和方法不够准确和细致，没有很好地体现高科技产业的特点。
（二）实施效率不高
所谓税收优惠政策“实施效率”是指税收对高科技产业经济运行机制产生良性影响的程度。现行税收优惠政策偏重于对高科技产业所产生的利润进行减免。对于高科技产业发展的某些特殊的阶段（如重大技术攻关阶段、高科技产业成长期阶段）以及某些特殊的领域，优惠力度不足。比如，高科技企业在重大技术攻关和成长期阶段，资本有机构成普遍较高，前期设备投资比较大，而我国现行的增值税制是“生产型”的增值税，固定资产所负担的税款不能抵扣，导致了高科技企业在这些关键阶段税负较量。大大降低了税收优惠政策的“实施效率”。另外，在鼓励对高科技产业进行投资方面，现行税收政策也没有相应的优惠，影响了投资人的投资积极性，致使资金投向偏离。
（三）缺乏科学性和可操作性
税收优惠政策是以鼓励和支持高科技产业发展为目的的，更需要通过科学、规范的管理运作，方能有效实施。然而，现行的税收优惠政策缺乏科学性和可操作性，在监控管理方面亦较为薄弱，给企业钻国家税收政策的空子制造了方便之门，甚至连一些规模较小的企业也通过短期投资行为，借“研制开发新技术产品”之名享受相关税收优惠政策，以致干扰了正常的竞争秩序，造成优惠支出额度及方向失控。
比如，有关“三新费用”税收化惠政策规定：“对盈利企业研究与开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，比上年实际发生额增长达到10％以上（含10％），其当年实际发生的费用除按规定实列外，年终可再按实际发生额的50％，直接抵免当年的应纳税所得额，增长未达到10％的，不得抵扣”。这项规定就显得过于笼统，在实践中很难把握和操作。比如某高科技企业开发一项新技术，而开发新技术的人员同时又兼任企企生产、管理和技术服务工作，那么，由于很难准确对人员费用、成本费用等进行划分，而实际的税收执法操作规定相对宽松，企业轻易可以达到调减应纳税所得额，少缴企业所得税的目的，造成国家税款的流失，也达不到制定税收优惠政策的目的。
（四）存在一定的滞后效应
由于目前尚未形成一个综合治税的良好的税收征管环境，税务部门获取高科技产业发展的信息渠道不畅，无法准确把握高科技产业的发展方向、发展趋势，因此税收优惠政策的制定难免会出现滞后效应，导致税收优惠政策的导向作用难以得到充分发挥，这样既不利于产业结构的优化和产业的超前发展，也不利于激发人力资本的积极性和创造为。比如，现行的税收优惠政策中。就没有突出对“知识经济”及其所体现的高科技产业的优惠内容。
另一方面，由于对税收优惠政策的管理不够规范，由企业与税收征管部门之间关系的亲疏而引起的税收管理方面的差异，也会形成滞后效应。征纳关系良好者，征纳双方对高科技产品的研制、生产、经营、资金、税负以及税收优惠政策的执行情况等问题的敏感程度较高；相反，则容易产生滞后效应，不利于企业之间的公平竞争。
任何一种税收政策都是在一定的经济理论和税收理论的指导下，根据国家一定时期的经济基础的变化而变化的。税收优惠政策也是如此。它必须根据不同时期高新技术产业的发展需要、社会需求、整体利益取向等，适时进行调整，以适应经济形势的变化。但是，规范化的统制要求相对的清晰和稳定，如果仅仅是制定的细和多是没有用的，只有稳定，才能被理解和贯彻执行，才能真正发挥作用。由于高技术产业的发展在某些基本原理和基本特征方面是相对的稳定的，因此，笔者想借鉴这些原理和特征，谈一谈对完善相关税收优惠政策的几点构想：
（一）明确高科技产业范畴，规范对高科技产业分类办法，将税收优惠政策的制定进行归类管理。
税收优惠政策作为政府经济利益的让度并不是无条件的，因此。首先应该根据高科技产业的基本特点，对依法享受税收优惠的企业范畴予以明确。简而言之，就是只有符合以下两个条件的企业才能纳入税收优惠政策的执行范围：一是要“领先”，二是要“知识密集型”。
所谓“领先”，是指税收优惠政策仅仅对“领先”给予优惠，而不是所有的科技本身。高科技产业最大限度地体现了“领先”原则，那么，税收优惠政策当然应该对这种“领先”给予鼓励和支持，使特殊产业和新兴产业迅速成长起来。
所谓“知识密集型”。是指高科技产业的产品中，知识和技术所占的比重，大大高于材料成本。这个条件是享受税收政策倾斜的充分条件，不满足这个条件。就谈不上是“高科技产业”，就不能依法享受优惠政策。
在明确了相关税收优惠政策适用范围的前提下，将普通性和特殊性、统一性和灵活性结合起来，进一步把高科技产业按照一定的口径进行分类，并对不同类型和不同的征税对象，结合产业实际经营状况，根据对现实经济目标和社会需求取向的分析，实行相关税收优惠政策的分类制定和管理。
例如，可以就高科技产业的产生形式，分为全新高科技产业、半新高科技产业、改造高科技产业等三种类型。（所谓全新高科技产业是指该产业是完全的新技术；所谓半新高科技产业是指该产业包含新技术和老技术；所谓改造高科技产业是指该产业在老技术上蜕变出来的新技术。）在此基础上，对三种类型所应实行的相关税收优惠政策的执行原则、执行范围、执行方式与执行条件等，分别给予适当的规定与限制。
如，对于半新高科技产业，可以以改造费用占总成本费用的比值为各考系数，确定企业投资资金享受所得税税前扣减的比例。
从系统论的观点来看，对相关税收优惠政策进行分类管理。
规范其执行范畴，将大大缓解目前税收优惠政策体系较为混乱的现状。确保税收调控作用的有效实施。
（二）优化税制结构，提高税收优惠政策效率
这里所指的“税制结构”是指相关税收优惠政策中相关税制的种类、比重与内容构成；所谓“税收优惠政策效率”就是指在税收组织收入的全过程中，所花费的相关成本和费用与税收收益或社会效应的比率。本着优化税制结构，合理调整税收政策，使国家和社会的整体负担最小化和整体利益最大化的原则，结合直接减免与间接减免方法，重点可以从以下三个方面着手对相关税收优惠政策加以完善：
第一，突破原有的税制体系，扩充税收优惠方式。例如，对于高新技术产业的增值税抵扣政策，由“生产型”向“消费型”改变，即允许从销项税款中扣除外购固定资产的已征税款，以增强企业技术研究及开发投入的能力，加速企业技术改造和科技成果转化为现实的生产力。
第二，运用动态税制理论原理，实施分时段的区域优惠政策战略。由于我国行业分布极其不均衡，各地区对高新技术的认知也有区别。针对这种情况，在配合产业结构的调整和技术进步，产业升级、突出行业特点的基础上，可以实行分时段的区域性税收优惠政策。对于经济发展较迟缓的地区而言，这种优惠政策可以为原始资本积累和经济状况的改善提供契机。另一方面，这种优惠政策可以为区域内的各类企业（例如国有企业、私营企业、股份公司以及外商投资企业等）创造公平竞争的良好环境。
第三，对于现行的税收优惠手段进行修订与补充。例如，在所得税优惠政策方面，对高技术产业实行加速折旧方法，缩短固定资产折旧的法定期限，并允许税前抵免，以为固定资产的规模性更新和技术改造创造条件。同时，对于用于高技术产业开发研究的投入资金，给予一次或者分次税前抵免，以正确引导企业资金投向，激活企业再生力。通过这样的政策调整，对企业资金的使用在一定时期内给予让度，让税收优惠政策的调控能力和实施效率保持最佳状态。
（三）增加对税收优惠政策监督制约的条款，加强可操作性
税收优惠政策的制定与实施往往会产生一定的负面效应。比如说，所谓的“漏斗效应”，即纳税主体向低税负纳税人转移，导致税源的流失的现象。因此，应增加对税收优惠政策进行监督制约的，操作简易、规范的条款，强化税收政策的监控职能。
对于纳入税收优惠政策范畴的高科技产业，强调在对其管理方式、运行程序、操作规则以及原则性、时效性等方面，必须执行报批、规范化文书备案制度；另一方面，应建立一个以系统分析方法和抽样调查方法相结合的监控测试模型，以便及时了解高科技产业的投资规模等情况，保证税收优惠政策能正确有效地贯彻落实的同时，也为动态的优惠税制结构的调整实施提供了可靠的基础分析资料。
除了要明确范围、优化机构、建立监督机制外，为了突出“依法治税”的宗旨，还应协调税收优惠政策与相关法律法规之间的关系，统一所涉及的法律问题的概念（例如专利、工业产权等的法律概念），尽量降低冲突，以提高法制的严肃性。同时，应在税收优惠政策中。对协助单位或个人（例如，审计部门提供对技术成本费用的审计报告）协助的范围、要求及所应承担的法律责任等内容予以明确，确保税收征管资料的真实、合法、合理，以利税收优惠政策的正确实施。
（四）建立信息反馈系统，提高税务人员素质，弱化滞后效应
针对税收优惠政策对高新技术产业的发展反映不够灵敏的问题，税务部门应与高新技术产业管理局等科技主管相关部门紧密合作，建立一个定期的双向反馈系统，密切关注高新技术产业发展的现状和动向。及时掌握现行税收优惠政策暴露的问题。同时，将分析意见再反馈至高新技术产业管理局等相关部门，以便制定相应对策正确引导或者堵塞漏洞。
另一方面，应加强对税务人员的培训工作，使他们不仅要精通税收工作，还要熟悉相关的高科技知识，了解高科技产业发展的背景和趋势。只有这样，税收优惠政策才能真正及时准确地落到实处。
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