自1994年新税制改革以来，根据我国国情和国家可持续发展目标的要求，国家对作为再生利用资源的废旧物资给予了一定的增值税税收优惠政策，从而减少了资源浪费，提高了资源的综合利用能力和水平，但通过近几年的政策执行情况来看，出现了大面积的增值税税收流失，有悖于国家出台此项税收优惠政策的初衷。究其原因，一方面是政策规定中有不完善的地方，另一方面是一些纳税人钻政策空隙，大肆侵占国家税款，同时也有一些是税务机关未能严格加强管理的原因。为进一步规范税收经济秩序，正确理解、贯彻和执行国家的废旧物资税收优惠政策，认真落实近期国务院发出的《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》要求，完善有利于节约资源的资源综合利用和废旧物资回收利用税收优惠政策。本文通过以下几个方面进行分析并提出对策。

　　一、目前现状

　　近期，通过开展对废旧物资回收经营单位和使用废旧物资生产企业的税收检查，我们发现废旧物资回收经营单位和使用废旧物资生产企业存在以下几个方面的情况和问题。

　　（一）废旧物资企业的组织形式。自公安部门取消审批办理废旧物资回收经营特种许可证以后，工商行政管理部门也同时放宽了其注册登记条件，而税务部门又有一定的税收优惠政策，于是各地出现了许多大大小小的废旧物资回收经营单位和使用废旧物资生产企业，其组织形式为：一个废旧物资回收经营单位及多个非独立核算分支机构的组合、一个使用废旧物资生产企业和一个或多个废旧物资回收经营单位的组合，以及其他类组合，其经济性质多为私营企业和股份制企业，其实质是一套人马多块牌子，其目的是利用废旧物资税收优惠政策的空隙和税收管理的不足，偷逃国家税收。

　　（二）废旧物资销售的链条特征。即：产生废旧物资的企业（主要是生产企业）——个人和个体工商户（无证无照的个人居多）——享受免税的废旧物资回收经营单位——使用废旧物资的生产企业（为增值税一般纳税人）——各类企业（主要是生产企业）。废旧物资主要来源于工业企业（如：矿山、工厂等）的下脚废料、废旧包装物和无使用价值的废旧机器设备，还有交通运输、施工企业的边角料和废品，以及商业企业少量废旧物资等等。这些企业账面一般不反映废旧物资的数量和金额，只是在销售结账后，才在账面反映废旧物资销售情况。个人和个体工商户则围着上述企业转，根据各类企业管理的不同情况各个击破，采取现款现付的买断、承包和其他方式等，利用长期经营的优势垄断市场，其买卖形式也由直接单一阶段发展到间接复杂阶段，如：有的个人或个体工商户借用他人资质承包大量旧建筑物、旧设备的拆解，以获取废旧物资，也有人在工业企业进行技改或大修时，以提供服务性为主的防腐等劳务为名，换取大量废旧物资。这些个人和个体工商户的经营行为一般都游离于税务机关管理之外，同时也使一些产生废旧物资的企业隐匿销售。废旧物资的税收优惠政策促使个人和个体工商户只有举办废旧物资回收经营单位和使用废旧物资生产企业（为增值税一般纳税人），才能取得废旧物资收购发票、销售发票和增值税专用发票使用权，最后通过废旧物资加工产品的销售，以获取废旧物资的利益最大化。

　　（三）废旧物资回收经营单位的基本特征和存在的问题。

　　废旧物资回收经营单位可分为两类：一类是全部从事废旧物资收购并销售，另一类是部分从事废旧物资收购并销售，绝大多数是前一类企业，后一类企业相对很少。废旧物资回收经营单位的经营场地多为租赁经营， 租赁期限不长；经营的废旧物资品种规格繁多，涉及范围很广，使用的衡器标准不一；财务核算比较简单，会计资料不规范、不健全，如未使用统一的过磅单，以无日期无签名的流水账式的便条代替，过磅记录残缺不全，甚至无过磅记录，多数单位无废旧物资入库单、出库单，也未建立废旧物资分类数量金额三栏式明细账，甚至账面无费用发生、无应收应付账款，因而无法确定其实际经营存货的数量和金额，同时，存货大多杂乱无章堆存于露天，不便于实地盘货检查。从账面和票面反映收购对象多为相对固定的个人大户（异地人居多），很少是单位销售，基本是大额现金结算，其向销售方（即收购对象）开具废旧物资收购发票时，也就无法取得销售普通发票或增值税专用发票作为粘贴附件入账，更为严重的是造成这些众多个人大户无须办照办证或开票纳税。这些回收单位所使用废旧物资收购发票版面基本上是万元版，也未按规定全部顶位开具发票；在收购环节使用废旧物资收购发票时，采取将挑选整理费、运费、人员工资等费用，甚至将同为一家举办的使用废旧物资的生产企业不便处理的各种费用支出也列入收购发票的手段，使企业账面反映的运费等费用支出较少，同时大幅增加了废旧物资购入成本，然后在销售环节再开具废旧物资销售发票给使用废旧物资的生产企业抵扣，此类情况账面、账外无法查实。更有甚者以经营单位为名行开票公司之实，虚开或代开废旧物资收购发票，即通过虚列收购对象、收购货物品目、收购金额、收购日期等，再通过虚开或代开废旧物资销售发票给使用废旧物资的生产企业抵扣，以达到偷逃国家税款之目的，同时也为一些不法分子洗货（征税货物或来路不明货物）提供了方便。在废旧物资收购发票和销售发票的领购、开具、审核及申报抵扣方面，税务部门没有做到将其比照增值税专用发票那样管理，少有稽核、检查并予处罚的案例。

　　（四）使用废旧物资生产企业的基本特征和存在的问题。使用废旧物资的生产企业一般能耗大、工艺简单，财务核算较为笼统，会计资料不规范、不健全，进货对象主要是同为一家举办的废旧物资回收经营单位，销售货物还存在滞后开票和申报行为。新成立的使用废旧物资的生产企业，一般都是进行废旧物资加工，并于先期已成立或同时成立了一个或多个废旧物资回收经营单位（即一套人马多块牌子），而老的使用废旧物资的生产企业则是立即成立一个或多个废旧物资回收经营单位（也是一套人马多块牌子），其原因是：废旧物资回收经营单位的废旧物资销售统一发票是使用废旧物资的生产企业增值税进项税额抵扣的调节器，当需要进项税额抵扣时，废旧物资回收经营单位就大量开具废旧物资销售统一发票给予抵扣；同样，使用废旧物资的生产企业也不可避免地存在虚开或代开发票行为，无论从账面还是账实来看，税务机关很难发现其前述违规行为。此外，还出现一个新动向，即一些使用废旧物资生产企业利用政府招商引资政策，成立福利企业或将原企业转为福利企业，以进一步获取福利企业税收优惠政策，使其利益最大化。

　　二、税政难点

　　自2001年5月1日起，税务部门规定将废旧物资回收经营企业增值税先征后返70%政策，改为：对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税，利用废旧物资加工生产的产品不享受废旧物资免征增值税的政策；生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按10%计算抵扣进项税额。此后又陆续发布了一些新文件，对废旧物资行业税收管理进行了新的规定。但在税收工作实践中，一些政策和规定很难掌握和操作，需要进一步规定和明确。现说明如下：

　　（一）废旧物资的概念不够明确，使免税的范围不易确定。文件规定：废旧物资是指在社会生产和消费过程中产生的各类废弃物，包括经过挑选、整理等简单加工后的各类废弃物品。但废弃物只是相对于一定企业、一定时间内的技术水平或企业是否使用而言是废弃物，而对于技术水平高、管理能力强的企业来说，则是其产品或副产品；其挑选、整理等简单加工是否包括切割、熔烧和压延成型等加工，能否以物理变化和化学变化来区分；同时废旧物资与征税的旧货如何区别，旧货又如何定义，实践中两者无法准确划分；报废汽车回收拆解企业属于废旧物资回收经营单位的规定，没有明确报废汽车回收拆解的定义，没有明确是否包括其他机动车的拆解，其他运输工具如轮船火车农用车等的拆解能否比照此规定，同时也没有制定免税时点前后的政策衔接办法；使用废旧物资的生产企业增值税一般纳税人是否包括加工、修理行业增值税一般纳税人，其购入废旧物资未明确必须是投入生产消耗，如用于直接销售能否抵扣进项税额，同样其他生产企业也面临同一问题。

　　（二）废旧物资回收经营企业缺少强有力的税收政策监管。自实行废旧物资税收优惠政策以来，废旧物资回收经营企业享受税收优惠政策的范围进一步扩大：由废旧物资专营企业享受增值税先征后返70%政策，扩展到符合三个条件的部分或全部从事废旧物资收购并销售的废旧物资回收经营企业享受增值税免税政策；对此税务部门一直没有制定一个规格较高、并与形势发展相适应的规范性较强的关于废旧物资纳税申报、企业会计核算和内部控制制度的规定，以及关于其收购发票和销售发票使用方面的具体管理办法。享受免税政策同时经营应税货物的废旧物资回收经营企业，既可领用废旧物资收购发票，也可领用废旧物资销售发票，若是增值税一般纳税人，还可领用增值税专用发票和普通发票，这些复杂情况给税收征管带来了难度。

　　（三） 废旧物资回收经营单位免税范围的规定，促使废旧物资经营群体发生分化，造成税款流失。废旧物资回收经营单位仅指从事废旧物资回收经营的国有企业、集体企业、私有企业、股份制企业和其他企业，不包括个人和个体工商户；对个人和个体工商户销售的废旧物资，仍应按税法规定征收增值税。这一规定使一部分废旧物资经营者（主要是经营大户）办照办证成立废旧物资回收经营单位，以享受免税资格，而另一部分废旧物资经营者（众多个人和个体工商户）转为地下经营，利用废旧物资回收经营单位的废旧物资收购发票销售其货物，以逃避税收。税务部门对此未建立一套行之有效的管理办法，进行有效的监控。此外规定对个体工商户从事废旧物资回收经营业务的，月销售额达不到增值税起征点的，可以享受免税优惠，月销售额超过增值税起征点的，一律按规定征收增值税，其月销售额则同样难以监控和核定。

　　（四）税务机关未制定统一、规范的废旧物资销售发票和废旧物资收购发票管理办法，以明确其使用对象、使用范围和抵扣条件，同时先后下文的相关规定不够明晰。国家税务总局于2004年1月21日下发《废旧物资发票稽核办法》，明确规定增值税一般纳税人（指生产单位和不具备免税资格的从事废旧物资回收经营单位）可以将废旧物资发票作为抵扣凭证，按10%计算抵扣进项税额，此规定中的废旧物资发票未明确是废旧物资销售发票，还是废旧物资收购发票，以及包括两者在内。《财政部、国家税务总局关于运输费用和废旧物资准予扣除进项税额问题的通知》（财税[1994]12号）规定，从事废旧物资经营的增值税一般纳税人收购的废旧物资不能取得增值税专用发票的，根据经主管税务机关批准使用的收购凭证上注明的收购金额，依10%的扣除率计算抵扣进项税额，此文明确此类纳税人可领用废旧物资收购发票，但取得废旧物资销售发票能否抵扣未能明确。可见，上述文件对废旧物资销售发票和废旧物资收购发票的使用范围的规定不尽一致。

　　三、完善措施

　　针对废旧物资行业存在的种种税收问题，税务部门必须高度重视，以国家宏观要求的鼓励收和鼓励用为原则，进行认真研究和分析，做到有的放矢，不断完善现行的税收政策，使其承前启后、规范统一，更加符合税收征管的实际情况，同时更易于加强税收征管，有效防止税收违法违规行为的发生。为此，建议应从以下几个方面着手：

　　（一）明确废旧物资的概念和范围。根据国家宏观政策，运用一定的技术标准，并结合各类废弃物品的形态、属性和产生的特点，采取列举法分行业、分品目进行归类，建立规范的废旧物资明细目录，在新技术、新工艺不断发展的前提下，适时地调整目录，这样就与其他货物区别开，从而使废旧物资行业的免税货物范围和进项税金抵扣范围得到了明确，增强了税收征管的可操作性，避免了一些似是而非和鱼龙混杂情况的产生，充分显现废旧物资税收优惠政策的实质意义。

　　（二）在目前的税收政策基础上，应恢复废旧物资回收经营企业增值税先征后返政策或者提高废旧物资抵扣率，以解决高征低扣的问题，做到同征同扣，方能完善废旧物资增值税抵扣链条的不足。因为产生废旧物资并销售的企业（增值税一般纳税人）适用税率为17％，其他产生并销售废旧物资的纳税人适用税率为4％或6％，而不具备免税资格的废旧物资回收经营单位和使用废旧物资生产企业的抵扣率、征税率分别为10％和17%，此间税差影响了废旧物资的正常流通和综合利用，造成不具备免税资格的从事废旧物资经营和使用废旧物资生产的增值税一般纳税人的税负过重，势必使这些企业采取不正当的手段利用废旧物资发票消化或多得税差偷逃税款。

　　（三）加强废旧物资行业发票的管理，废旧物资经营企业购入废旧物资时凭收购对象开具的普通发票和增值税专用发票入账，同时结合增值税起征点的规定，限制废旧物资收购发票版面使用面额和开具对象；对废旧物资销售发票根据废旧物资经营企业年销售额不同情况供应不同版面发票和发票数量。目前，由于享受免税的废旧物资回收经营单位使用废旧物资收购发票购入废旧物资，众多个人和个体工商户无须使用发票，因而都采取无证无照和不申报以异地经营为主的方式，逃避税收管理。若限制废旧物资经营企业废旧物资收购发票的使用对象和开具面额，采取凭普通发票和增值税专用发票入账的方式，则销售废旧物资的个人因其销售额超过起征点，必然会办证办照以取得发票使用资格，从而使这些个人经营浮出水面，被纳入税收监管。对于单纯的废旧物资经营零散户，据其是否长期经营或是否达到起征点情况，也可由税务部门市代开发票的办法。由此，便抓住了废旧物资行业的税收源头。

　　（四）充分运用现代信息技术，开发普通发票（包括税务部门代开发票）认证比对和协查系统软件，制止发票虚开和阴阳票开具等违法违规行为的产生。目前，增值税专用发票和废旧物资销售发票已开发使用软件，今后对普通发票的管理也应开发使用有关软件，通过信息采集和稽核比对，获取真实准确的数据，并结合国家税收总局规定的普通发票分类代码和发票号码编制规则，从严管理，进而形成对废旧物资行业各类发票使用情况的监控体系，有效地防范各种虚假发票的产生，保证废旧物资行业增值税链条的正常运行，使废旧物资行业的税收优惠政策落到实处。

　　（五）制定一整套规范废旧物资行业的会计核算办法、内部控制制度和发票管理规定，加强对现金结算的管理，及时掌握该行业的经营状况，对废旧物资行业进行静态和动态相结合的管理。税务部门应要求废旧物资企业根据有关规定，在开办前报送其会计核算办法及其它资料，经营中的购销合同也同样报送备案，如是增值税一般纳税人企业，会计核算要健全，要有专职财务会计；同时从企业进料计量计价开始，到投料消耗产出成品，直至最终销售，应有详细的各种原始纪录和凭证，如格式统一的过磅单、入库单、出库单和各种交接工作记录，以及收付款凭证，特别是现金付款凭证；要求企业健全存货的进、销、存明细分类账；对于废旧物资发票的领用应根据企业的规模、当期和累计销售额，一方面限量限面额供应，一方面验旧换新进行审核；税务部门还应掌握该行业的生产能力、投入产出比、能耗状况、原料和产成品的市场价格，以及购料单位和销货单位情况等，以加强跟踪管理，及时发现问题。

　　（六）着重解决废旧物资行业税收政策的衔接工作，明确实践中不易掌握的各项规定中的具体内容，并根据废旧物资行业的情况，进行规范化的分类管理。充分开展税收调研工作，不断解决和规范实践中产生的新情况和新问题，制定一系列行之有效的废旧物资行业税收政策和管理方法，如税务部门应将废旧物资回收经营单位享受免税的三个必须同时具备的条件作为衡量标准，根据废旧物资回收经营单位情况的变化，适时地给于其免税资格或取消其免税资格，并进行不同的税收管理。又如，由于有些废旧物资经营存在异地采购异地销售的特点，对于废旧物资回收经营单位聘请的人员，应有用工合同、工资发放、养老保险费缴纳等证据证明其身份，以区别于对个人经营的税收征管。废旧物资回收经营单位在各地设立货场，若不收款、不开票，则并入总机构统一纳税，但异地货场的具体地点、经营面积、经营品种、经营数量和金额、有关管理制度也应报税务部门备案。

　　（七）加大税务稽查和日常稽核的力度，促进废旧物资行业税收征管，堵塞税收流失漏洞。税务部门应依据《废旧物资发票稽核办法》及其它有关规定，对废旧物资回收经营单位和使用废旧物资生产企业开展日常稽核，根据企业的税负情况、销售额变化情况、用票量情况、分支机构情况、经营品种变化情况、购销货款支付情况以及运输等情况，建立指标分析体系，进行纳税评估，以确定其纳税申报是否属实；对那些经营大户（个人和个体工商户），稽查部门应选重点抓典型进行剖析，以点带面，以规范废旧物资行业税收秩序，将其纳入日常征管中，特别是对两头在外的废旧物资企业进行重点检查；对用作抵扣的废旧物资真实性必须进行票货款核对、账实核对，防止不法分子利用废旧物资发票和各类纳税人的税率差，虚拟交易（如无货交易、非废旧物资交易）、虚开发票，并取得合法的增值税专用发票，逃避税收，扰乱正常的税收征管；稽查部门还应通过建立废旧物资企业税收数学参数模型进行选案，查深查透各种涉税违法违规问题，规范该行业的税收管理。

　　（八）加强与各地政府及其有关部门的协调和配合，使废旧物资行业税收政策能够在对废旧物资的综合利用和治理中起到有效作用。首先，要结合政府的有关企业市场准入制度和废旧物资回收分拣市场建立规定，以及废旧物资行业协会的管理，加强税收征管，其次，国税部门与地税部门建立信息共享制度，充分了解和掌握生产企业改制、改扩建、机器设备管理和检修情况，以及具备各类机器设备、建筑物拆解资格的工程企业经营情况，做好废旧物资税收源头管理，再与公安、工商、环保、城管等部门加强联系，利用其管理废旧物资市场的信息，规范废旧物资行业税收秩序。