解读高新技术产业相关税收优惠政策

　　现行高新技术产业税收优惠政策存在的缺陷

　　我国现行科技税收优惠政策共有9类37项，涉及高新技术产业的各个方面。这些政策较大地促进了高新技术产业的发展，但在具体的适用中，也存在着一些不容忽视的问题。

　　（一）现行单一税收立法体制难以适应高新技术发展的客观需要

　　由于我国各省市间及省内各地区间经济发展状况和资源分布不一致，甚至相差很大，在单一的税收立法体制下适用统一的税收制度，必然会挫伤部分地区的积极性。地方政府为了吸引高新技术企业落户，促进本地区经济发展，通常只能采取针对性的财政办法，对需要支持的项目实行税收先征后返、列收列支、专项返回或给予财政补贴等形式替代税收优惠政策，甚至设定税收优惠政策，越权减免，导致税收政策混乱，高新技术产业地区分布不均衡的状态加剧，而这类地方性政策又因其复杂性而使高新技术企业及外资进入我国市场时感到格外困惑和难以把握。

　　（二）税收优惠政策散乱，难成体系，政策弹性较大

　　我国税收优惠政策多散见于财政部、国家税务总局发布的各种通知、规定中，与各个单行法规相联系，并且只在各税法或条例和细则中做出原则性的规定，缺乏系统性和指导性。另外，现行优惠政策还存在着有关条款措辞含混、政策弹性较大的问题，如外商投资企业和外国企业所得税法规中有关“技术密集、知识密集项目”、“先进技术”等规定，缺乏明确的标准和认定方法，内容杂散且不明确，在一定程度上加大了税收法规的主观随意性，不利于税收征管工作的顺利开展。

　　（三）税收优惠政策难以发挥预期的激励作用

　　我国目前实行的是以流转税和所得税为主体的双主体税制结构模式，流转税在税收总收入中处绝对优势地位，但在流转税的优惠政策具体设计中，却并没有特别考虑高新技术产业的特点及特殊情况，较少设置专门针对高新技术的优惠措施。而在税收优惠较为集中的所得税类方面，其政策设计又存在着诸多问题，对税收减免或规定了一定的有效时间，或设置了过多的限制条件，束缚了优惠政策作用的发挥，优惠政策效应难如预期。

　　（四）税收立法滞后于高新技术产业的迅速发展

　　随着高新技术的进一步发展，电子商务交易和境内外交易不断大量涌现。从税收管辖权的角度看，此类交易所得为符合属人和属地原则的权利客体，应该向我国政府纳税，但现行税法对此问题却一直缺少明确的法律规定。这种立法的滞后性导致税务机关在征税过程中由于课税对象不具体、不明确而难以准确操作，进而造成高新技术产业税收流失。

　　（五）部分税收优惠措施不符合国际规范和WTO条款要求

　　我国目前针对高新技术企业的税收优惠主要集中于高新技术企业本身，具有产业和地域的双重专项性补贴特征，有悖于WTO反补贴协议的补贴专项性限制原则，如果涉及产品出口，可能面临可控告性补贴条款的约束，并引起贸易诉讼。

　　（六）现行税收制度的诸多规定不利于高新技术产业发展

　　增值税制度中存在的问题主要有：第一，生产型增值税制度极大地限制了高新技术企业固定资产投资的积极性，同时，也因其产品以含税价格进入国际市场而削弱了价格竞争力。第二，征税范围过窄，高新技术产业产品负担过高的税额，加重企业的实际税收负担。第三，一般纳税人认定标准过高，致使许多中小高新技术企业在发展初期不能领购增值税专用发票而难于为客户所接受，其业务发展深受限制，难以快速成长为国民经济发展的重要力量。

　　两套企业所得税制度中存在的问题主要有：第一，优惠环节滞后。目前所得税中对科技创新的税收优惠主要针对于已形成科技实力的高新技术企业及享有科技成果的技术性收入两个方面，而不包括处于亏损状态的所有高新技术企业以及老工业基地的技术改造、产业升级中的具体研究开发项目，不利于企业技术创新和传统老工业基地的改造。第二，优惠手段简单。目前主要是以税率优惠和税额定期减免等直接优惠为主，对于费用扣除、投资抵免等间接优惠手段运用较少，形式过于单一，不仅难以控制减免税金的使用方向，而且在涉外税收中，容易导致与有关国家在处理跨国纳税人重复课税时采用税收抵免法而没有签订税收饶让条款的情况下，我国给予纳税人的所得税优惠实际被居住国补征，形成财政资源外流，影响优惠政策的实施效果。第三，优惠方式粗糙。如现行税收优惠对于引进先进技术所有权和使用权不加区分，对引进先进技术尤其是引进拥有所有权的先进技术缺乏必要的政策扶持，对投资先进技术的企业缺乏延长免税期限、再投资退税等政策规定，不能激发企业引进拥有知识产权的先进技术的积极性。第四，优惠时间没有限定。如现行企业所得税制度规定国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业减按15%的税率征税的政策，只规定了减税的开始日期而未规定停止日期，这样，就有可能使某项科研项目已进入了高回报的成熟期、应用期或随时间推移已进入相对落后期甚至已改变经营方向或取消科研项目后，企业仍然享受税收优惠待遇，违背税收优惠鼓励先进、扶持弱小的本意，也为日后的税收管理埋下隐患。第五，区域优惠仍为主导。按照高新技术园区、经济技术开发区等经济区域设置的优惠，使得高新技术企业纷纷涌向开发区甚至在开发区内虚假注册，引起不必要的资源浪费，也使得不同区域的高新技术企业及其他科技单位的科技创新积极性出现极大的差异，加剧区域经济发展的不平衡。

　　个人所得税制度中存在的问题主要有：第一，目前我国调整后的工资薪金费用扣除标准仍大大低于国际惯例，而且固定数额的费用扣除无法与物价指数挂钩，使税制缺乏应有的弹性。按照现行税制，除了国家级专家学者的政策特殊津贴和软件开发人员的工资外，其他所有人员的报酬应全部纳入征税范围，绝大部分高科技人才得到了高薪却并未享受到税收优惠，势必影响工作热情，造成人才外流，不符合我国一直倡导的鼓励科技进步、吸引科技人才的精神。第二，目前的费用扣除标准从表面看实现了横向公平，但实际上并不符合纵向公平原则。这一规定不仅从本质上有悖于税制建设的公平原则，也相对扩大了个人所得税的征收范围，加重了包括高科技人才在内的所有纳税人的税收负担。第三，缺乏对于教育投入的激励机制，最终影响到对科技人才的培养，而这一培养过程是时间漫长而花费极多的。第四，现行税制仅规定对于个人取得的省级以上人民政府和国际组织颁发的发明创造奖、科技成果奖免税，而对于企业颁发的重大成就奖和科技成果奖仍然征税，无疑在某种程度上挫伤了高科技人员的创新积极性。另外，对于高科技人才的技术入股等问题，现行税制中也缺乏明确的鼓励措施。第五，缺乏对于独资企业的公平税收待遇。该类企业适用个人所得税后无法享受到高新技术企业的大量的优惠待遇。类似情况同样存在于个体工商业户之中。

　　促进高新技术产业发展的税收政策调整取向

　　（一）制定统一的税收优惠法规，提高科技税收法律的系统性

　　结合当前国家产业政策和经济结构调整、所有制结构调整的新形势，对目前散布在国务院、财政部、国家税务总局各种通知、规定中适用高新技术产业的具体优惠政策进行归纳整理，对一些已经相对成熟的条例、法规，应通过相应的程序上升到税收法律级次，加强税收优惠法规的规范性、透明性和整体性，利于征纳双方全面、系统地了解税收优惠政策的具体内容，增加执法守法过程中的法律严肃性、权威性和可操作性。

　　（二）给予地方一定程度的税收立法权，使科技税收政策与中央和地方发展战略紧密结合

　　在税收管理体制中进一步明确管理权限的划分，保证地方享有一定的税收权限，适当增加地方政府在发展本地区经济方面的税收调控能力。这样，中央可以集中对基础科学、国家重点技术开发及主导性产业给予税收支持，地方则可以对有利于地方经济发展、效益较为明显的技术开发项目予以扶持，既有利于提高行政效率，又有利于预防地方越权减免及实施替代税收政策。

　　（三）根据国际规范和WTO条款的相关要求制订税收优惠政策

　　根据WTO反补贴协议的要求和世贸组织的有关规则，调整现行高新技术区域税收优惠政策，对明显违反WTO有关条款规定的税收优惠政策加以取消或加紧时间修改完善。同时，由于研究开发方面的补贴是WTO补贴与反补贴措施协议所允许的项目，也是各国普遍实行且被实践证明切实有效的补贴政策，因此宜将税收优惠从目前的直接生产环节转向研究开发环节，从生产贸易企业转向创新和产业化支持体系，加大对产业基础和产业应用研究开发的优惠力度和优惠政策的覆盖面，建立既符合WTO规定又适合高新技术产业发展实际需要的科技税收政策体系。

　　（四）遵循税制改革总体原则，在新一轮税制改革中完善适应高新技术产业发展的科技税收政策

　　1.完善现行增值税政策：第一，选择高新区推进消费型增值税改革。第二，扩大高新技术企业增值税进项税额抵扣范围，减轻企业实际税负，提高企业自主创新能力和水平。第三，将与高新技术产业发展密切相关的交通运输、服务业纳入增值税征收范围。第四，依据WTO规则及国民待遇原则，逐步取消包括半导体企业在内的集成电路企业的增值税优惠规定。第五，放宽增值税一般纳税人认定标准的限制，鼓励中小高新技术企业的发展。

　　2.完善现行企业所得税政策：第一，合并内外企业所得税。提高立法级次，使其成为真正意义上的税收法律统一税率，适当降低法定税率，使其与企业实际税负水平相近；规范税前扣除标准，统一计税依据。第二，改革区域性优惠政策。将现行局限于高新区域内的税收优惠政策的适用范围逐步扩大到以高新技术企业为主的所有中小型创业企业，保证高新技术企业之间公平竞争。第三，加大间接优惠力度。改变以往单纯适用税额减免与低税率优惠政策的情况，增加发达国家普遍采用的费用扣除、提取准备金、加速折旧、投资抵免等税基式优惠手段的运用。第四，界定优惠期间。宜将目前高新技术企业减按15%税率缴纳企业所得税的规定，改为从被认定之日起在一定时期内减按15％税率征收；且对优惠期内的企业，应每隔2-3年重审其高新技术企业资格，以便对那些已经具备一定资本积累能力的企业或其技术、产品或成果不再属于高新技术的企业，恢复按法定税率征税。第五，明确优惠环节。将税收优惠政策的重心和着力点从直接生产环节转向研究开发环节，扩大研究开发费超额扣除政策的适用范围，对于只要研究开发费用超过上年10%以上的企业，不论盈亏，经由主管税务机关审核批准后，均可按实际发生额的50%直接抵扣当年应纳税所得额，同时，享受优惠的企业因当年亏损或赢利部分不足以抵扣扣除额的，均可在5年内结转使用，以充分鼓励企业加大对研究开发的投资力度，尤其是鼓励那些亟需进行技术改造或正处在研究开发领域的高新技术企业及老工业基地积极需要改造的企业的发展。另外，宜考虑对于创业投资公司（投资基金）和创业企业股票市场制定相关的税收优惠政策。

　　3.完善现行个人所得税政策：第一，实行费用扣除标准指数化，保证税收负担水平的相对稳定。同时考虑到高科技人才劳动所得的付出程度，适当调高高科技人才工资薪金所得的费用扣除标准或规定达到标准的高科技人才工资薪金所得的加计扣除费用，使其与境外人员工资薪金扣除标准相当，体现国家政策对于人才的重视，利于企业和国家留住人才并吸引海外留学人员回国创业。第二，根据家庭结构和家庭对于教育的投入重新设计费用扣除项目，鼓励家庭对于教育的投入。第三，对省级以下政府及企业颁发的重大成就奖、科技进步奖免征个人所得税，充分调动高科技人才创新的积极性。第四，对个人取得的特许权收入免征个人所得税，鼓励科技人员多途径转化科技成果。第五，对于个人向教育培训机构和科研机构的捐赠，准予全额税前扣除，鼓励社会捐资，为高新技术发展提供资金支持。第六，对于加盟高新技术开发应用领域的个体工商业户和个人独资企业，按照企业所得税法的标准放宽其优惠范围和标准，鼓励多种经济成份加入高新技术企业行列。

　　（五）以现行税制为基础确立适应电子商务的税收政策

　　在现行税制的基础上，对于由于电子商务的出现而产生的税收问题，有针对性地进行税法条款的修订、补充和完善。具体措施包括：借鉴国际经验，确定以软件、资料提供、数据处理服务、电子手段提供的劳务作为电子商务的征税对象；对于国内厂商提供的软件销售、网络服务等无形的产品和服务征收营业税：对于网上定购并由国内厂商进行实际交付的货物，向销售商征收增值税，其适用税率比照同种商品传统销售渠道销售税率对于出口货物，可按照现行税制的规定退还其已纳增值税，但要求在国内从事网上销售的外国公司必须在国内注册，其付款要进入在华代理账户，以便税务机关获得征税依据。这样规定是考虑到，对于同样性质的经营收入，不管是通过电子商务形式取得还是通过一般商务形式取得，应保证传统贸易主体与电子商务主体之间的税收负担相对公平合理，不应因收入取得的途径不同而税收待遇不同。