对新税法中税收优惠政策的思考

　　税收优惠是各国常用的减轻税收负担的措施，它具有引导资源合理配置，促进经济结构调整，给企业提供宽松发展空间等作用。改革开放以来，我国制定了多项税收优惠政策，在发挥重要作用的同时，也逐渐暴露出一些问题，如产业导向能力不足、中西部地区税收优惠效应不明显等。而已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日获得高票通过，将于2008年1月1日起施行的新税法对税收优惠政策进行了统一，实行“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系，标志着我国税收体制上升到了一个新的台阶。

　　一、税收优惠的概念

　　税收优惠是国家利用税收杠杆对经济运行进行调控的一种手段，它是主权国家为实现一定的社会政治或经济目的，通过制定倾斜性的税收法律、法规、政策来豁免或减少经济行为或经济成果的税收负担的行为。

　　二、税收优惠的作用

　　（一）税收优惠有利于引进外国先进的技术和管理经验

　　外商直接投资在为我国带来外国资本的同时，也引进了先进的技术设备和管理经验。在当代经济发展中，科学技术起着决定性的作用。尤其中国的技术还比较落后，学习与引进先进的科学技术就显得更为重要。因此，引进先进技术成为中国外商投资的重要内容。在过去的一些年，我国通过给予外商投资的先进技术企业以税收优惠，促进了一大批先进技术企业纷纷建立。

　　（二）引导资源合理配置，促进产业结构合理调整

　　我国正处于经济体制的转型期，靠市场调节经济。但市场调节具有滞后性，企业对产业结构调整的反应始终表现得比较迟缓。在这种情况下，政府通过合理的税收政策，对需要下大力、急需发展的产业予以税收优惠，而对限制的行业不予以优惠或者实施高税负，就可以给所有市场行为主体一个比较明确的产业信号，从而引导社会资源合理流动，实现产业结构优化。

　　（三）税收优惠有利于促进我国经济体制改革，加速经济的市场化进程

　　外资税收优惠政策的实施，刺激了外商投资的增长，国外的先进技术、设备、管理经验和人才，也随着外资一起进入我国，推动了我国相关领域的改造和创新。如外商投资企业关于成本管理、营销管理、人力资源管理的做法，为内资企业提供了经验借鉴，同时扩大了国民的视野，使其对国际经济交往中的一些惯例和制度有所了解和运用，确立了与市场经济相适应的新思想和新观念，推动了中国经济的市场化进程。

　　三、新税法对完善我国税收优惠的对策

　　（一）统一税法，保障内外资企业法律地位平等

　　目前，我国主要在所得税和关税领域实行内外两套制度。内资企业和外资企业虽然名义所得税税率都保持在33%，但是税法对外资企业所提供的税收优惠待遇无论从广度还是深度上都远甚于内资企业，造成内资企业的实际税负远远重于外资企业，在经济竞争中很难与外资企业处于同一起跑线。

　　市场经济的灵魂之一是公平竞争。市场经济条件下各经济行为主体之间的竞争，必须是有规则的、平等的竞争，不能因所有制、隶属关系或投资来源的不同给予差别待遇，使它们处于不平等的境地。我国现行涉外税收优惠政策，显然与上述的要求相背离。例如，内外资企业的所得税税率，目前虽然名义上同为33%，但设在经济特区和经济技术开发区等特定地区的外商投资企业，可以减按15%或24%，甚至减按10%的税率征税。同时，给予内资新办企业的减免税，一般是从开业之日起，减免1年或2年〔或前1年免税，后1年减半征收〕。对外商投资企业，则是从获利年度开始，前2年免税，后3年减半征收（甚至前5年免税，后5年减半征收）。其结果是整个外商投资企业的所得税税负，不到内资企业所得税实际负担率的1/3.差别如此之大的税收负担，妨碍了内外资企业之间的公平竞争和资源的合理配置，也妨碍了内资企业在同等条件下同国外进行经济交往，甚至导致一些冒牌的外商投资企业不断出现，严重损害了国家的权益。

　　新的税法正是参照国际通行做法，内资、外资企业适用统一的企业所得税法，并适当降低企业所得税税率。这样对于内资企业来讲面对竞争更有底气，而中国对外商投资企业的综合吸引力也不会因此减弱。因为外商来中国，并不是被税收一个因素所驱动，其他因素也很重要，比如基础设施、科技支撑力量、劳动力素质、产业配套能力、融资条件和社会稳定等都要考虑。中国巨大的市场，才是外商最根本的投资动力。

　　（二）实现产业导向的税收优惠

　　改革开放以来，我国实施涉外税收优惠为主的税收优惠政策的目的在于引进国外资金和先进技术，鼓励国际资本逐步向“特定地区投资－资本密集型项目投资－技术密集型投资”，促进产业升级和结构调整。但是，我国税收优惠政策主要运用降低税率、减半征收、免税期、亏损结转等直接税收优惠方式，只有投资规模小、经营周期短、见效快的劳动密集型企业才能在投资的短时间内获利并享受这些优惠，而对投资规模大、经营周期长、见效慢的基础产业、资本密集型和技术密集型企业则没有吸引效应。另外，我国实行的是生产型增值税，对资本有机构成高的能源、原材料和高新技术企业也明显不利。特别是高新技术企业由于现代科研投入的增量大、“无形资产”、“特许权使用费”、“技术开发费”中直接材料的投入、损耗占了相当的比重，而这一部分的税额不能抵扣，在一定程度上又影响着企业对新技术的开发和引进。对技术含量高的产业，其高增值产品的增值税负重，对于企业科技开发扩大生产亦将直接受到影响，从而降低了企业的竞争力。

　　所以说，不论外资还是内资企业，也不论投资于哪个区域，只要进入相同的产业，就享受相同的产业优惠政策，这是我国产业结构优化和升级的客观需要。新税法就明确规定，实行鼓励节约资源能源、保护环境以及发展高新技术等以产业优惠为主的税收优惠政策，尤其是对国家重点扶持和鼓励发展的高科技产业、农林牧渔业项目以及环保等企业给予税收优惠。另根据规定，符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。

　　（三）完善区域协调的税收优惠

　　对外商投资企业自东向西的梯度税收优惠政策是我国当前对外商投资企业税收政策的重要内容。东部地区率先利用税收优惠政策，凭借自然条件、劳动力、原材料成本、市场潜力、交通通讯条件等方面的优势，吸引了大量的外资，在资金和技术上获得了强有力的支持，大大促进了其经济的增长。但西部处在经济落后地区，人民生活水平仍然低。中部也是在税收优惠方面不及东部的广度和深度。按照我国区域经济协调发展总体部署，结合中西部地区的具体经济环境条件，营造更加有利于中西部地区吸引国内外投资的税收优惠政策环境，已经成为地区经济协调发展中的突出问题。

　　而新税法中，对于区域效应问题提出了很好的解决方式：一个是经济特区，香港、澳门与几个经济特区的关系非常密切，深圳、珠海、汕头三个特区都在广东，而香港、澳门的众多企业在此地设厂，这就给香港、澳门的企业继续享受优惠税率留下了空间；另一个是西部地区，为体现国家对西部地区的重点支持，国务院出台了一系列政策措施，其中包括有关税收优惠政策。如对设在西部地区鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在一定期限内，按15%的税率征收企业所得税。民族自治地方的企业经省级人民政府批准，可以定期减征或免征企业所得税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征、三年减半征收的政策。对为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税。对西部地区公路国道、省道建设用地比照铁路、民航用地免征耕地占用税，其它公路建设用地是否免征耕地占用税，由省自治区或直辖市人民政府决定。对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。对西部地区实行更加优惠的边境贸易政策，在出口退税、进出口商品经营范围、进出口商品配额等方面放宽限制。

　　虽然新税法在以上三个方面进行了重点的改进，但是体现在同国际协调避免双重征税的问题上仍然没能有所突破，因为税收优惠在实施中产生的问题实际上就是国内问题国际化的表现。而对于已经具有了国际性的问题，单靠一个国家是不能也是无法得到有效解决的，必须进行国际协调。从另一方面来说，税收主权作为国家主权的核心内容，各国有其予以坚守的理由，也绝对不会轻言放弃。这也就意味着一国的税收政策不应受到他国的无端干涉，任何国家对于他国税收政策的指手划脚都只能是不正当的，即便是在税收优惠的实施中出现了种种问题的情况下亦是如此。笔者认为：切实可行的办法只能是针对所出现的问题，国家与国家之间互相进行协商或是通过国际组织来进行协调解决。具体来说：对于东道国所采用的吸引外国投资的税收优惠可能会落空的问题，唯一可行的办法就是在投资东道国与母国之间进行协调。在实践中，一个有效的协调措施就是在相关国家的双边税收协定中，订立税收饶让的条款。该条款的意义不仅避免和消除国际重复征税，而且配合所得来源地吸引外资的税收优惠政策的实施，鼓励对来源地国的投资。