各国税收组织机构的改革趋势及借鉴

    任何一个国家的税务管理都建立在一定的组织机构之上。税务机构的设置即通过在各个职能部门之间明确合理地划分职责与权限，形成相互协调、相互制约的组织关系，最终确保纳税人以最小的遵从成本依法纳税，税务机关以最低的成本取得应征的税款。经过不断的改革与发展，目前世界各国的税务管理组织机构在许多方面呈现出趋同的特征。研究并借鉴世界各国的税务管理组织机构对完善我国的税务管理体制具有重要意义。

　　一、世界各国税务管理组织机构的改革趋势

　　（一）在设置区域性税收机构时根据需要按经济区域设置，不受行政区划的限制

　　许多国家的中央税务部门在下设区域性的税务机构时，并不受制于已有的行政区划，而主要按照经济发展水平、人口密集程度、税源分布情况以及其他社会情况来划分经济区域，并相应设置税务机构。例如，在加拿大，不仅大区税务局的设置不受行政区划的限制，而且大区税务局下属的税收征收中心也是按照经济区域来设置的。荷兰1988年以前按行政区设置基层征收分局，在本行政区内各类纳税人均由该区税务征收分局管理。因此，一个实体公司在全国各地设立的若干分公司往往分别由各行政区税务征收分局管理。1988年以后，荷兰打破行政区域界限，把全国划分为5个税区，在每个税区内设若干税务征收分局。按照经济区域设置税务机构一方面使机构管理摆脱了行政区划的限制，更符合“经济决定税收，税收反作用于经济”的基本原理；另一方面也使一些资源包括硬件设备、信息资料等能够突破行政区划实现共享，后者在税收信息化快速推进的今天更具实践意义。

　　（二）围绕纳税人需求设置并整合税务部门内设机构

　　按纳税人需求设置税务管理机构就是根据纳税人的经营规模、所有制形式或经济部门把税务工作人员分配到不同的部门，为特定的纳税人群体提供全面的管理服务。这种模式的运用最初是为了确保对重点税源实行严密监控。最近几年，这种模式的应用逐步发生了改变，发达国家在税务管理中开始把纳税人看作是他们的“顾客”，并努力使税务管理工作适应不同的纳税人。
　　例如，20世纪90年代以来，美国IRS逐渐意识到，在完成征集收入的使命之外，还应更好地理解纳税人的需要，进一步改革既有的组织机构，运用更加高效的现代化信息技术改进自身的服务。于是，1998年9月，美国IRS在组织结构重组上一改以往以地区和服务中心为基础的做法，围绕纳税者的需求建立组织结构。新的美国IRS根据不同的纳税人类型设立了四个主要执行部门，每个部门负责向有相似需求的一组纳税者提供端到端的服务。这四个部门是：服务于仅取得工资和投资收入纳税人的工资和投资部，服务于全职或兼职的独立劳动者和小企业的小企业和独立劳动者部，服务于大企业和大型企业集团的大中型企业部，服务于参与私人和公共退休计划的雇员、免税组织以及政府团体的免税者和政府实体部。由于新的IRS的组织机构是按纳税人需求建立的，因而必须保证纳税人的信息准确、完整。为此，IRS运用大量先进的信息技术开展了十一个系统项目，支持新的业务运作，被称为与IRS组织机构重整相配套的“现代化工程”。
　　美国税务部门的做法，反映了国际上围绕纳税人需求设置和整合税务部门内设机构的一种思路。实际上，许多国家虽然没有按纳税人类别来设置税务机构，但也相应设置了一些为纳税人服务的部门，如加拿大的诉讼事务司、日本的国税申诉审判所、韩国的纳税人服务处等，这些都反映了为纳税人服务越来越受到各国税务机构的重视。

　　（三）设置专门的税务司法或准司法机构

　　许多国家在税收征管中都设有专门的税务司法机构。这些国家的专门税务司法机构一般被赋予了较高的司法权威，具有较强的司法独立性。例如，美国、加拿大、日本、意大利、韩国专门设立了税务法院。在美国，税务法院有19名法官，在全国各地巡回视察、处理案件。对税务法院判决不服的，可上诉法院直至最高法院。在加拿大，税务民事案件必须首先交由税务法院审理，对该法院判决不服的，可上诉至联邦法院，直至最高法院。税务法院作为联邦司法审判体系的一部分，独立行使职权，与联邦上诉法院、最高法院之间不存在领导与被领导的关系。对纳税人而言，选择税务法院的好处在于一方面纳税人可以不必先缴纳税款；另一方面，可以将案件交给精通税收事务的法官进行判决。
　　此外，一些国家，如意大利、德国、俄罗斯、日本、美国、法国、荷兰等，还建立了专门的税务警察队伍。从世界各国的实践上看，税务警察的设置大体上可分为两类：偏重于执行上的强制性和偏重于对涉税案件的调查和侦破。前者的典型国家是意大利和俄罗斯，后者的代表是德国和日本。
　　意大利是最早设立税务警察的国家。该国的税务警察由财政部直接领导，和平时期接受内政部协调，战时则归国防部指挥。俄罗斯的税务警察独立于公安和税务机关之外，在组织构架上由联邦税务警察总局——各联邦主体税务警察局——地方税务警察分局三级构成。俄罗斯《联邦税务警察机关法》赋予税警武装执法的权力。偏重于执行上的强制性的税务警察优点在于威慑力强、反应迅速、对犯罪行为打击力度较大。
　　德国采用税务违法案件调查局制度。税务违法案件调查局负责对税务稽查局移送和群众举报的涉税犯罪案件进行刑事侦察，对触犯刑法的案件向法院提起公诉，对于未构成犯罪的案件则移交税务征收局处理。德国税务违法案件调查局兼具警察、检查和行政执法的职能，既有税务检查权又有税务违法刑事案件的侦察权和起诉权。与德国相似，日本也在税务机关内部设立调查监督部，对涉税违法犯罪进行调查和起诉。偏重于对涉税案件的调查和侦破的税务警察优点在于对税法的掌握全面完整，能够准确地判断罪与非罪、此罪与彼罪的界限，有利于把握执法尺度，缓解征纳矛盾。

　　（四）注重税务机构职能的分离和制约

　　目前，世界各国税务管理组织机构的设置极少采用单一模式，大都采用混合模式。混合模式的特征是在整个税收征管体制中，既有垂直分级体制模式，也有按税种类型、职能分工、纳税人类型设置税务管理机构的模式。例如，韩国国家税收管理局内既设有征收和申诉局、调查局，又设有直接税局、财产税局、间接税局等。日本则在国税厅和国税局按征管工作流程设置了课税部（负责税政管理）、征收部、调查稽查部等，而在税务署则按税种类别设置了个人课税部、法人课税部、酒类指导官等。
　  混合模式符合规模经济的要求，在尽量减少征税成本的前提下设置税务管理机构，但增加了税务组织机构设置的复杂性。对税务机关而言，建立明确的职责分工是按照混合模式设置税务管理组织机构必须解决的问题。税务管理者应在各职能部门间正确划分职权，建立起劳动分工制度，以避免职能的重叠、分隔。各职能部门在工作中要相互合作、协调。此外，税务机关的设置还要随着技术进步、经济环境的变化、复杂因素的增加而不断调整。机构设置应符合外部条件的客观要求，能灵活适应外部条件的变化。在采用混合模式的情况下，世界各国都十分重视税务管理机构职能和权限的划分以及税务管理机构职能的分离和制约。

　　二、各国税务管理组织机构改革对我国的启示

　　借鉴各国经验，国家税务总局在下设区域性的税务机构时，可以考虑依照经济发展水平、人口密集状况、税源分布情况以及其他经济社会情况设置税务机构。目前，我国税务系统除一部分基层税务分局（所）以外，都是按行政区划来设置税务机构，且每级税务机构在功能上都是全能型的。应该说，这种设置方式更多地是考虑了政治管理体制上的因素，而忽略了经济上以及税务工作现实需求上的因素，其中至少有三方面弊端：首先，不利于税务部门摆脱不必要的政府行政权力的干预，税务机关独立性的发挥受到制约。其次，不考虑税源的大小、人口的分布而趋同地设置全能型税务机构，不利于机构的精简和征税成本的降低。第三，不利于一些资源包括硬件设备、人力、信息资料等突破行政区划实现有效共享。比较而言，按照经济区划设置税务管理机构更符合经济发展水平的需要，能够降低税收成本，同时也有利于减少地方政府对国家税务机关的行政干预。在大规模按经济区域设置税务机构的条件成熟前，我们可以考虑对一部分机构先按经济区域设置，如跨区域设置办税服务厅以更好地为集中征收服务，跨区域设置信息中心使资源在更广的范围内实现共享，而且国地税还可以考虑联合跨区域设置，以更好地体现资源整合的效率。同时，对一些边远地区、税源较少地区的税务分局（所）要进一步加大撤并收缩力度，这既适应按经济区域设置机构的需要，又能有效地降低征税成本。
　　近年来各地税务机构设立了为纳税人提供服务的办税服务大厅，在一定程度上改善了对纳税人的服务。然而，国、地税办税服务大厅的分设，不仅给纳税人带来新的不便，同时也提高了税收管理部门的征收成本。借鉴国外的做法，可以考虑在一定的区域内（不一定要按单个税务机构的辖区设置，也可以根据需要跨辖区设置），由国地税务机关联合组建由银行、国库参与的相对独立的办税服务机构，以便更好地为纳税人提供优质、快捷、系统的服务。此外，还可以根据纳税人需要，适当增设一些服务部门，如纳税人维权服务中心等，以改进税务征收工作。
　　由于征税主体和纳税主体的关系不是法人与法人或自然人与自然人之间的私法关系，同时权利和义务也不是直接对等或对应的关系，因此征纳双方发生争议或发生税务犯罪行为，其性质与审理方法同一般的民事、刑事案件是有所不同的，因而需要专门的司法机关进行判决和监督判决。借鉴国际经验，我国可以按经济区划设置专门的税务法院。例如，可以在华北、东北、西北、西南、中南等设置专门的税务司法机构。这一方面可以体现精简机构、节约成本的原则，另一方面能够真正在人事、经费方面摆脱地方的行政干预，提高办案的公正性。税务法院直接受最高人民法院领导，经费由中央财政预算单列，院长由高院院长提名，全国人大常委会审议通过。
　　从实践上看，我国税务管理组织机构的变迁基本上是按照混合模式展开的。目前，国家税务总局，省、市、自治区国家税务局和地方税务局，地（市）国家税务局和地方税务局，县（市）国家税务局和地方税务局及其下设的分局、税务所构成了我国纵向税务管理组织机构。从横向上看，税务管理的内部组织结构为：税政业务部门、征收部门、管理部门、稽查部门、计会部门、监察部门、人教部门、信息服务部门等。今后，在采用矩阵结构的混合税收管理机构模式的前提下，应进一步明确征收、管理、稽查各部门的职能，既合理分权，又相互制约。要考虑在这三者之间建立综合协调的机制或机构，使其符合机构设置协调统一、责权一致、整体效能的原则。要在税收信息化资源共享的基础上进行职能模式的绩效评估，在各职能部门之间正确划分职权，建立起合理的分工协作制度，避免职能的重叠、分隔。