国库集中收付改革，走到今天，在财政统统放放之后，终于吹响了财政管理全面集中的“冲锋号”。

　　财政走向集中

　　2004年，国家审计署审计长李金华的审计报告，在我国迅速掀起一股“审计风暴”。报告揭示触目惊心：从长江堤防再现“豆腐渣”工程，到体育总局滥用奥委会1.31亿元资金，再到国家电力公司决策失误导致损失32.8亿元、国有资产流失45亿元……

　　之后，审计署提交的“审计清单”再爆惊人黑洞：24个部门40多亿元糊涂账；788户企业漏税251亿元……

　　当李金华把一个个违规问题向公众披露时，当多家媒体网络公开审计报告全文时，毫无疑问，老百姓看到了国家惩治腐败、维护国家正常经济秩序的力度和决心。

　　一个事实就是，“审计风暴”让国家加速了公共财政体制改革的进程。

　　前不久，财政部副部长肖捷在全国财政国库管理制度改革工作会议上讲到，2005年中央和地方将全面推行财政国库管理制度改革。改革的目标是：建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

　　这项1998年伊始的改革，因一场紧似一场的“审计报告”，走到今天，在财政统统放放之后，终于吹响了财政管理全面集中的“冲锋号”。

　　财政统与放的变奏

　　一个国家的财政，不同时期会采用不同的政策，便于对当时的经济进行更好的宏观调控。

　　解放初期的计划经济时代，由于物资紧缺，国家财政实行了统收统支的政策，对有限的资源进行统一分配，它确保了关乎国计民生的重点建设，确保了国家的经济发展。当时的财政体现出“收”与“统”的特点。它最大的缺点是管得太死，基层的积极性不够，不利于搞活经济。

　　随着国家大力发展经济政策的出台，为了搞活经济，国家开始进行从计划经济向市场经济的转轨。当时的财政也开始作出及时调整。1980年后财政的“划分收支，分级包干”，在加强宏观调控的同时，开始作出一些放权，体现出“分灶吃饭”的“放”与“分”的体制特征。1994年以来，国家推行以加强财政收入管理为主的分税制，使财政改革步伐明显加快。它在完善财政体制，加强收入征管方面贡献巨大。但其缺点是由于国家处在转型期，各种体制还不健全。放权使一些自律性差的人产生了贪污腐败现象。

　　因此，在改革开放以后，我国国民经济虽然发展势头良好，出现了多年的高速增长。但国家针对经济中出现的一些宏观控制不严的情况，一直在政策上进行着调整。体现到财政政策上，就是开始进行必要的“统”的调整。这时的“统”与解放初期完全不一样，它是在合理“放”的基础上进行的科学的“统”。

　　财政从1998年开始的“会计委派制”和“国库集中收付”改革，已经很清淅的反映出了国家财政向“集中”渐进的步伐，反映出了财政与国际接轨、走向完善的大趋势。

　　盘点过渡期的核算中心

　　很长一段时间以来，国家均是通过基层单位报表、上级单位下达预算来行使监督调控职能。直到“会计委派制”出现以后，才演变为“会计核算中心”的方式。它也标志着国家科学的“统”的开始，开始真正的用信息技术来实现财政监督的功能。

　　会计核算中心是在不改变单位内部理财机制，资金支配权和财务管理职能情况下，行政事业单位只设报账员，取消现有的银行账户，由财政部门统一在银行开设账户，集中办理资金支付结算，统一发放工资，集中进行会计核算和管理会计档案，统一财务公开，以代理记账为基础的一种管理方式。

　　这种管理方式在一定程度上规范了会计核算工作，提高了会计信息的质量和会计工作效率；财政资金的调度趋于合理，提高了资金使用效益；加强了会计监督，减少了单位财务支出中可能发生的违规违法行为。

　　但在其实施的过程中，已经暴露出诸多问题。

　　会计服务受限。会计集中核算后由于会计人员的精简，他们深入调查研究的机会减少了，只埋头于会计核算，起一个“计算工具”的作用。同时，会计人员与核算单位领导之间的沟通不够，容易产生隔阂，不利于会计工作的良好开展。单位需要利用的会计信息，也会因传递不及时而影响到会计信息的时效性，使会计信息得不到有效的利用。再者，单位报账需要跑很远的路，非常不方便。

　　会计业务真实性打折。会计集中核算后，中心严格按照会计制度和财经法规办事，对各种不合理的支出不予核销。可有些单位便想方设法如通过开假发票等手法套取现金，而核算中心既无力又无权进行核实，使会计业务的真实性打了折扣。

　　会计核算与物资管理脱节。会计核算转移到核算中心，但财产物资仍由原单位管理。从而形成财产物资与会计核算相分离的状况，使预算单位财产物资管理薄弱更加突出。

　　财务管理削弱。将会计核算工作集中在核算中心，如何充分有效的发挥资金作用，核算中心无权决定，致使财务管理与会计核算工作脱节，不便于合理有效地利用资金，难以对单位的资金调拨起到监督的作用。

　　这就是说，在会计核算中心制情况下，由于主体界定不清，核算单位的积极性并没有充分调动起来，财政的宏观控制职能得不到很好发挥。

　　国库集中收付更有效

　　核算中心只是一种过渡形式，它是国家在各种管理功能、特别是信息技术水平还不完全具备的情况下所作的尝试。而更有效的应该是国库集中收付。

　　财政部部长项怀诚曾在“政府预算管理与会计改革国际研讨会”上讲到，改革开放以来，我国财政体制进行了重大改革，前一段的改革重点集中在财政收入管理方面，今后将转移到财政支出管理方面来，政府预算编制、国库管理制度和预算科目体系等基础性管理制度的改革是重点。目前，各级财政纷纷在借助信息技术努力地探索推进政府的财务管理，由分散的核算向集中管理转变。

　　实行国库集中收付制是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策。随着资金运动支出管理的不断变化，在完善会计核算中心的同时，努力实现国库集中收付，成为各级财政部门应有的选择。

　　国库集中收付制度是将所有的财政性资金集中在国库或其指定的银行账户，所有的财政支出均通过这一账户拨付。集中收入，加强管理，防止挤占挪用，保证及时足额入库，这是集中收付中“收”的内容。集中收付更主要是对财政资金支出的集中管理，是集中支付，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品或劳务供应者账户全过程的监控制度。管住、管好支出资金，才能真正硬化预算约束，从源头上杜绝各种不合理的奢侈浪费行为，防止腐败滋生蔓延。因此，进行国库改革，实行国库集中收付，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度势在必行。

　　建立国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的公共资金管理方式，能进一步加强财政监督，提高资金使用效率。这种方式的优点有：

　　1、它能在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中层层划拨、层层占压及普遍存在的跑、冒、滴、漏现象，真正解决财政收入不能及时、足额入库的问题，同时，还有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的状况，有利于国库部门加强对财政资金的管理监督。

　　2、财政资金拨付一次到位，不需经过层层划转，能大大提高财政资金的使用效率和效益。

　　3、有利于实现对财政资金的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。

　　4、能切实杜绝财政部门将预算内资金转换为预算外资金而使财政资金失去监控，从而有效地防范产生腐败现象。

　　国库集中收付是比会计核算中心更高一级的财政管理形式，也是一些发达国家的通行做法，它在实现国家监控功能上是最科学的。当然，它要求国家的信息化水平要高得多。目前我国已有140个中央部门、30个省（区、市）的省级预算单位，150多个地（市）和部分县级实施了国库集中支付改革。

　　金财工程的发展促成了财政会计走向大集中

　　2000年正式启动的“金财工程”（即政府财政管理信息系统，简称GFMIS）是财政体制改革和电子政务结合下的产物。它利用先进的网络信息技术，通过建立预算编制、国库集中收付和宏观经济预测为核心应用的政府财政管理综合信息系统，以保证我国部门预算、国库集中收付、政府采购、工资统发等各项财政体制改革措施的顺利实现。

　　“金财工程”不仅是我国公共财政体制改革的技术支撑，也是其重要内容。GFMIS系统的建立，有利于预算管理的规范化，提高国库资金的使用效率，增强政府财政管理决策的科学性，增大财政管理的透明度，以利于政府的廉政建设。随着改革的推进，GFMIS必将逐步理顺各级政府财政管理部门（各级财政部门）和财政资金使用部门（各级行政事业预算部门及单位）的关系，从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，使之逐步走向依法理财的道路。它的建立和实施不仅将直接影响到我国财政体制改革的进程，也将间接影响到整个政府改革的成败。

　　从金财工程的现状来看，全国金财工程的实施已步入了初级阶段：部门预算编制已初见成效，工资集中统发系统已在大部分省市推广应用，国库集中支付系统开发及运行试点取得了初步的经验，非税收入管理取得良好效果，网络基础设施建设已经起步。

　　但到目前为止，政府财政部门所使用的公共财政管理信息系统尚未建立一个针对金财工程的平台型的整体解决方案，现有系统多是各自独立，运行环境和数据交换等均难以统一，不能深度满足金财工程用户的个性化需求。

　　在过去，大多数财政由于在信息化建设过程中，往往是根据部门的应用需求，采用不同的技术，建立部门级的数据库和应用系统，财政宝贵的数据资产分散在这些信息孤岛之中。这些独立、局部的应用系统由于没有从总体上进行业务流程的分析和重组，数据关联度小，信息难以共享，政府领导层无法从系统中获取全局信息，严重制约着财政对市场变化的响应效率。这从客观上迫切需要有一种系统能最大限度的实现对财政资源的整合。

　　各地信息分散，不能很好地集中整合，已给国家实施宏观控制制造了难度。现实当中表现出来的宏观控制不严等违规问题，这也说明国家财政管理体制确实还大有改进的地方。

　　因此，中国财政管理改革的总方向是从现行的较分散化的模式转向相对集中性的模式，其实质是实现核心的财政管理功能的集中化，利用信息技术构筑集中管理模式。

　　“大集中”是一种通俗的、形象的说法，旨在与过去的“数据分散”和“有限集中”的模式相区别。实际上，大集中应概括为：管理集中、数据集中、应用集中。集中是“相对”集中，不是绝对集中；整合是数据集中基础上的应用整合和系统整合。财政管理的大集中主要是指预算管理、资金管理、业务管理及数据管理从预算单位向财政的集中管理。

　　当前，已经出现了财政会计大集中解决方案。概括金算盘提出的基于VP平台的财政会计大集中解决方案，它的实质就是：所有预算单位的核算被统一到财政部门，借助基于互联网的B/S模式，使各预算单位在不改变会计主体的前提下，预算单位通过Internet登录财政部门的服务器进行业务处理，不仅可以大大节约设备购置费，还减轻了各预算单位的工作量。而对于财政部门一方而言，通过对服务器上的数据信息实时地对各预算单位的业务进行监控，满足了财政部门对其自身和相关预算单位的监督控制的需要。而将整合了的信息集中到财政部门，为其它如司法、审计等实施监督职能带来很大的方便。

　　金算盘的会计大集中解决方案倡导数据大集中、管理大集中、应用大集成的3C理念，是互联网模式下的新型解决方案，它吸收了会计核算中心集中理财的思想，克服了会计核算中心的不足。它兼顾了财政部门和各预算单位两个方面的利益，充分发挥财政部门和相关预算单位两方面的积极性，因而必将成为国库集中收付制下的最佳模式。目前，北京宣武区就是运用的这一模式，已经成为其它地区效仿的典范。

　　集中与挑战

　　财政会计大集中方案为金财工程乃至整个政府信息化带来了新的机遇与挑战。

　　从技术层面而言，首先，大集中的基础是一个核心的数据库，因此，存储设备不可或缺。在此基础上，通信网络备份机制和灾难恢复备份中心的建立要求银行计算机网络要有高可靠性。因此，双机、双网互为备份成为必须。而从长远考虑还要建立异地灾难恢复备份中心，主系统和备份系统之间保持数据同步，以便在主备系统之间切换时能最大限度地保持业务系统的正常运行。也就是说，这要求高的信息化水平。

　　进行数据有效的挖掘，是会计大集中模式下实现数据集中后的制胜关键。数据仓库可以分析各种数据之间的关联，衡量各预算单位的预算编制及执行情况，跟踪资金流、信息流和业务流在财政部门和预算单位之间的走向，从而为政府决策提供很好的支撑。因此，使数据仓库成为数据金库，是会计大集中方案未来发展的方向。

　　财政会计大集中的发展同样需要一个过程。从一开始的数据集中、管理分散，到数据集中、管理集中，再到与部门预算、国库集中支付等紧密应用集成，再到将来财政业务完全一体化的高度管理信息化，这都需要财政改革的推进，信息化水平的提高，业务管理软件的发展。而今，这个步伐已经大大加快，财政信息化的春天已经到来。