国家审计机关从成立至今，大致经过了“五个”阶段，即从成立之初的“边组建、边工作”，到“抓重点、打基础”、“积极发展、逐步提高”，再到“向经济效益审计和评价内控制度延伸”，自2000年开始，进入到“全面审计，突出重点”的第五阶段。而为宏观经济管理服务可以说是第五个阶段的基本特点和要求。正如李金华审计长所言：审计工作已进入一个总结、发展、提高的新阶段。以笔者之见，在这个新阶段中如何发挥审计机关在宏观经济管理中的作用是今后审计工作的发展方向和工作重点。因此，积极研究、探讨国家审计机关在宏观经济管理中的地位和作用，更好地发挥审计较高层次的综合经济监督职能作用，为宏观经济管理服务，将具有十分重要的意义。

　　一、国家审计机关在我国宏观经济管理中的地位管理就是调节、控制。国家宏观经济管理就是运用宏观经济管理的手段来管理宏观经济，使宏观经济按照既定目标运行，达到既定的目的。宏观经济管理的手段主要由宏观经济管理体系组成。宏观经济管理体系一般包括宏观决策系统、宏观调控系统、监督保障系统、信息反馈系统四部分。国家审计机关属于监督保障系统和信息反馈系统，在整个宏观经济管理体系中占据着重要的位置。其地位主要有三个方面：

　　（一）具有不可替代的地位一般而言任何一个完整的管理体系都是有计划、决策、执行、监督和信息反馈等几个环节组成。缺少任何一个环节都不能称其为是科学的、有效的管理体系。任何一项宏观经济政策、措施的制定和实行都必须有监督环节的存在。因此，监督是宏观经济管理必不可少的重要环节。在我国带有经济监督职能属性的部门很多，如财政监督、税务监督、计划监督、工商监督、海关监督、银行监督、物价监督、审计监督，等等。除审计监督之外，其他众多的监督部门都有一个共同的特点，都是与自身业务有关的监督，其监督的范围受业务范围的界定，都存在一种业务监督的专一性，离开自身的业务它的监督就不存在了。这些监督一旦离开了自身的业务活动，其监督的职能也就消失了。从本质意义上讲，这种监督的职能是一种派生和附带的职能。而审计监督则是一种独立的、专门的、强制的、较高层次的综合经济监督活动，是任何专业监督不可替代的。这种不可替代性是因为审计机构和人员不从事审计工作以外的任何工专项业务，不在被审计单位日常业务管理与控制过程中行使监督职能。从内涵上说审计监督不是其他经济监督。就如审计监督不是财政监督一样，因为在监督的目的、程序、方法、范围和作用上都与之不同。否则就失去存在的依据了。以此类推，审计监督不同于其他任何经济监督，在经济管理中的地位也是不可替代的。

　　（二）具有较高的监督地位首先，这种较高的监督地位是与审计监督法律地位相一致的。我国《宪法》规定：县以上各级政府设立审计机关。审计机关依照法律规定独立行使监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。《审计法》及《实施条例》也明确规定了我国审计监督的三项原则，即依法审计原则、独立审计原则和地方审计机关实行双重领导体制的原则，在审计业务上以上级审计机关领导为主。在我国任何一项法律中都没有对一个部门做出如此具体的法律规定。这足以说明审计监督的重要性。其次这种较高层次的监督地位，还在审计实践中得到有力的证明。审计机关可以对使用国家资金或有财政拨款的任何部门、单位进行监督和再监督。这种关系在其他经济监督部门中是不存在的。

　　（三）处于核心、制衡和枢纽的地位审计机关以外的经济监督部门其自身基本职能主要是制定行业管理政策，从严格意义上讲监督不是其本身的职能，而是一种附带和派生性质的职能，不可能以超脱的地位对自身制定的政策的执行情况进行检验、监督和评价，只有审计机关才能完成这项任务。审计机关具有这项职能主要是来源于权力制衡的客观需要，即职责与权力监督的分立。古希腊哲学家亚里士多德在《政府论》中指出：立法权和执行权（行政权）应分属于不同人，如果一个人行使另一个有权行使的权力，那就会形成暴政。要防止滥用权力，就须以权力约束权力。当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关手中，则后果不堪设想。以一种权力约束另一种权力，就必须有相应的手段和机制。审计机关在我国隶属于政府领导，是政府的综合经济监督部门，它对财政财务收支权力的制衡性是显而易见的。审计机关的监督便是这样一种手段和机制，由于它的存在，立法机构才能有效的对行政机构进行监督。由于审计机关的这种监督机构的存在，使得具有行政权力的部门在行使权力时受到监督和约束。

　　综上所述，审计监督在宏观经济管理中具有非常重要的地位。尽管它自身不直接参与制定宏观经济管理政策，但它的监督效应、制衡作用是任何部门不能代替的。从审计机关成立近二十年的实践看，其地位也十分明显。仅就为国家堵漏增收一项而言，据2001年统计，全国审计机关共审计278万个项目单位，查处违反财经法规金额2038亿元，为国家增收节支286亿元。如果缺少审计机关的有力监督，这些资金将必然白白地浪费和流失！只有充分认识审计机关在宏观经济管理中的地位，保证审计机关职能的履行，才能保证国民经济正常运行。

　　二、国家审计机关在我国宏观经济管理中的作用我国是一个社会主义国家，国家需要对宏观经济管理加大力度。我国政府代表最广大人民的利益，因此在宏观经济管理中，更应注意决策、管理的科学性，将宏观决策风险降到最低限度，更应注意发挥国家审计在宏观经济管理中的监督保障作用和信息反馈作用。审计是一种社会活动，与审计有关的各种政治环境、经济环境、法律环境、文化环境构成了审计存在与发展的空间。这些与审计有关的外部因素总合就是审计环境。审计环境制约着审计的发展，但在一定程度上，审计对其所在的环境也有反作用。当审计能够适应其环境需要时，就可以起到改善环境、促进经济发展和社会进步的作用；相反，则可能会起到阻碍作用，并失去自身存在的条件。因此，我们研究审计的作用时决不能抽象地、孤立地、仅仅对审计本身加以研究，而是要运用系统的思维方式，将审计视为一个系统，并将其放在特定时间和空间去进行研究。由于审计是在一定环境中发挥作用，在不同的经济环境——主要指不同的经济制度和经济管理体制中，审计发挥作用的广度和力度也就不同。现在我国正处于社会主义市场经济体制阶段，审计环境处于一种既有机遇又有挑战的状态。李鹏委员长曾说过，市场经济越发展，审计监督越重要。随着社会主义市场经济体制不断发展和完善，国家审计机关为宏观管理服务的作用将更进一步突出。从过去二十年来审计的实践来看，我国审计机关在宏观经济管理中的作用非常明显。主要表现在三个方面：

　　一是保证作用。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，政府有关部门为保证改革的顺利进行，不断地出台了一些经济管理的政策和规定，对于这些政策和规定执行的顺畅与否，直接关系到国民经济运行的质量和成果。因此，审计部门通过对国家和地方财经政策法规的执行情况进行跟踪审计，可以为有关部门提供可靠的决策依据，有效地保证了国家和地方有关宏观经济管理政策和规定得以贯彻落实，从而保证国民经济快速、健康、有序的发展。如近几年来，国家审计署组织的全国粮食挂帐审计、城乡电网审计、“工建两行”审计、国债项目资金审计等等，都是从某个方面对国家出台的一些改革政策措施进行监督检查，以审计监督有力地保证了宏观经济政策的落实。

　　二是维护作用。审计的基本职能是监督，通过全面履行审计监督职责，查处违反和偏离宏观管理政策和财经法规的行为，维护国家的经济秩序，防止国有资产流失，保护国家利益、集体和个人利益不受损害，并从不同的角度保证国家政令的统一和宏观经济管理政策的落实，为国家宏观经济发展创造良好的经济环境，发挥经济卫士的作用。在这一方面，审计的作用有很多例证可以说明。如现在我们考核的“五项”主要审计统计指标，即审计单位、查处违纪违规金额、应缴财政、已缴财政、罚款金额等，都有大量的具体数字说明审计的作用是非常明显的。

　　三是促进作用。审计监督是手段，服务客观经济管理、促进经济发展是目的。通过审计，监督经济改革和宏观经济管理政策的落实，保护合法，纠正违法，评价经济运行质量，及时发现宏观经济管理政策执行中存在的问题。通过加强宏观分析，提出意见建议为政府领导决策服务，为企业改善经营管理提高经济效益服务，促进了宏观经济管理政策的不断完善，为制定防范措施提高了预见性。审计监督的这种促进作用表现在审计工作的方方面面。如通过对财税部门的审计监督，促进财政政策的落实；通过对金融机构的审计，促进货币政策的落实和金融秩序的维护。

　　三、影响我国审计机关服务于宏观经济管理作用的因素分析（一）我国社会主义市场体制尚不完善我国的社会主义市场经济市场发育尚不成熟，与市场经济体制配套的宏观经济管理体系尚不完善，加上制定国家审计制度的时间不长，国家审计的工作大多游离于宏观经济管理之外，缺乏参与宏观经济管理的准备和积累。

　　（二）我国国家审计体制存在先天不足据有关资料反映，西方发达的国家审计监督职能，首先说明的是审计是权力制衡的工具。在世界上的绝大数国家，国家审计机关都在起着维护制衡的作用。这就必然要求国家审计机关对政府的宏观经济管理活动进行严格的审计监督。而从我国的审计监督实际情况来看，在体制上设在政府之内，实际上是政府的内审机构，这种有限独立性的设置客观上已限制了国家审计机关在宏观经济管理中充分发挥监督保障作用的观念的可能性，它所发挥的作用必然是有限的。如“本级审”，《审计法》规定在同级政府的领导下，对同级的政府部门进行审计监督，审计结果向本级政府——“法人”进行汇报后，然后再代表本级政府向本级权力机关——人大作报告。有的问题部分或者政府难言之处都首先“圈点”、“包装”，不排除问题隐瞒的可能性，没有把真实的情况实事求是向权力机构报告，这是有悖于审计机关设立初衷的。

　　（三）国家审计机关和审计人员宏观经济管理的观念比较淡薄据一些学者对德国考察发现，德国的审计机关对国家投资的基本建设项目审计的内容实施的是事前审计，即在项目立项后就进行审计，审计的内容是：项目是否合法、是否已通过有关的法律程序；项目可行性论证的科学性；项目资金的合法性和可靠性；项目设计的合理性。如果这些都没有问题，项目就可以通过公开的招、投标方式予以实施。德国的审计方式就能最大限度地防止重复投资、盲目建设，追求投资效益的最大化，这就是他们的宏观意识在微观审计活动中的运用。而我们的审计，大多是事后审计，无非在查纠严重高冒算上耗费大批审计资源，至于这个项目是否重复建设、盲目建设、建设后投资效益如何，一般不做详细评价。在我国有的审计机关尽管制定了《建设项目开工前审计办法》，但由于受审计机关人力、物力的限制，加之地方保护主义的影响，此项工作一直没有开展起来，《办法》形同虚设。同时我们实际工作中还存在审计重点上、内容上的偏颇。如主要查处偷税漏税等这些职能上的重复或重叠。在这种误区中进行审计监督其宏观性是微不足道的。

　　（四）我国国家审计人员的知识结构不合理、审计手段落后我国国家审计人员知识结构的主体是会计，法律、工程技术、宏观经济、计算机、环保等专业人才奇缺，甚至在有些基层审计机关中，最基本的固定资产投资审计专业人员都没有，至于其他诸如军事、数学、生物工程等人才更不用说了，并且复合型人才仍十分少见。除此之外，我国绝大多数审计人员仍停留在手工阶段，这也制约了审计功能的发挥。

　　四、我国审计机关在宏观经济管理中发挥作用的几点思考（一）重点对财政收支计划和财政政策的执行情况进行监督评价从公共财政学的角度来看，财政的主要功能是社会收入的再分配，维护社会公平；从经济管理角度来看，财政政策是政府从宏观层面调节经济活动的主要手段之一；从社会管理角度来看，财政还是国家政权建设的直接资金来源。基于财政的基本功能和我们现阶段经济工作特点，国家审计机关对财政管理检查评价，应围绕上述财政的基本职能和现阶段的工作重点来开展。

　　1、加强对财政收支的检查评价。结合我国当前财政管理的特点，国家审计检查评价的重点是：一方面，财政收入是否稳步增长及兼顾公平原则。在市场经济体制的国家，税收是国家收人的主要来源，国家通过立法的形式来保障其无偿性、合法性和稳定性，因此国家审计机关要通过审计，监督被审计单位是否足额及时上交各种税款，并对税务机关征缴工作上的有效性做出评价；从宏观管理的层面来讲，国家审计机关还要对税收结构的合理性及有效性做出评价。如税种、税目、税率、央地分配等制度性安排是否有利于培育财政赖以生存的“税基”的持续扩大，税收制度安排、征收管理等环节设计是否有利于税收的征收；税收在中央和地方间的分配，是否有利于鼓励两个积极性及确保中央财力等。另一方面，对预算执行情况、财政支出结构的合理性及保障重点支出进行检查评价。财政支出的过程是政府履行职能的过程。政府通过财政分配的过程完成社会收入的再分配，通过非生产性投资，向社会提供公共品。对财政支出管理的审计评价，重点是对财政支出结构的合理性做出独立判断，对重点支出资金是否及时足额到位做出评价。

　　2、对国家财政政策的执行及实施财政改革进行检查评价。在当前评价的重点内容是：一方面，对实施积极的财政政策的检查评价。中央实施积极财政政策，重点是通过发行国债，用于在建项目的建设，原则上不上或少上新项目，同时用于支持西部开发的基础设施等建设。国家审计机关要通过对国债资金使用的审计，检查、评价国债资金是否及时、足额到位，是否专款专用，评价资金使用的经济效益和社会效益，最终评价积极财政政策的合理性及有效性，并提出建设性意见。另一方面，对实施财税改革举措进行检查评价。随着社会主义市场经济体制的完善及我国加入WTO的国际国内经济形势的变化，近阶段稳步推进以建立公共财政框架为目标的各项财税改革等势在必行。国家审计机关要以“统一税法、公平税负、优化税制、扩大税基、合理分权”为评价标准，对围绕“完善税制、优化税制结构”的一系列财税改革举措的执行情况进行评价。

　　（二）加大对重点金融机构的监督评价力度在一国经济中，重点金融机构承担着社会资本资源的配置功能。这主要通过商业银行、投资银行和保险公司发挥自己的职能作用来实现。现代金融影响广泛、功能齐全和高流动性的三个特点决定了金融市场的虚拟化倾向。这种倾向是一把“双刃剑”，它一方面促进了经济的快速发展，另一方面也隐含着巨大的金融风险。因此在现代金融工作中防范金融风险，确保国民经济健康运行及国家安全显得比过去任何时候都重要。国家审计机关对金融管理工作的审计监督，一般应注意对如下几方面作出评价：国家实质经济的健康状况及其对金融运行的影响；金融机构自身的竞争力评价；金融系统自身风险防范能力评价；对我国资本市场运作的监督评价。

　　（三）对固定资产投资宏观管理的监督评价对固定资产投资的检查与评价。从宏观管理的层面上来讲，主要是通过对投资总量控制、投资结构控制和投资效益与风险控制的审计来进行评价。

　　（四）对产业发展宏观管理的监督评价对产业发展宏观管理的审计主要是通过对产业政策实施及其效果的评价来进行。总体来说有：对产业结构政策、布局政策实施的评价；对产业组织、产业发展政策实施的评价；对产业技术政策实施及管理的评价。

　　（五）对其他各项社会经济事业管理的检查评价包括对实施可持续发展战略的各项政策措施执行情况的审计评价；对科教兴国战略贯彻实施情况的检查评价；对社会保障制度实施的检查与评价。

　　五、国家审计机关为宏观经济管理服务自身亟需解决的几个问题（一）改革国家审计体制，确保其高度的独立性审计的灵魂是独立性。国家审计机关相对于政府管理的体制来讲缺乏独立性，就难以对宏观经济管理进行独立公正的评价，这是审计实践中不争的道理。因此顺应时代潮流，改变我国国家审计的隶属关系，使其保持高度的独立性已是审计工作得到继续发展、经济工作实行必要透明度的客观要求，这也是人们的共识。

　　（二）修改不适应国家审计机关发挥宏观经济管理作用的法律法规事实上，当前的一些法律法规已不适合我们所进行工作的现况，因此修改相关法律法规已是非常必要的事。同时国家审计机关也要通过自己的努力，为修改有关法律、法规创造成熟的法制条件。

　　（三）用创新的思维拓宽监督宏观经济管理的途径除了善于运用微观审计的各种手段和途径，获取事关宏观经济管理的可靠信息，对宏观经济管理本身进行评价外，必须创造条件直接对宏观经济管理诸如政策、措施、手段、方法等开展审计评价。要充分借助现代信息技术，对宏观经济管理信息进行筛选、综合、归纳、分析，并据此对宏观经济管理作出独立判断。

　　（四）更新观念加强审计人员的后续教育我国现有的国家审计工作人员是无法重新选择的，因此对他们加强后续教育培训是唯一的办法。国家审计人员的培训要“三管齐下”，即专业知识、审计技能和学历教育兼顾，其中专业知识和审计技能要作为终身教育的内容。国家审计机关要加强教育培训基地的建设，提高教育设施标准，完善管理服务功能。改革落后的审计手段，除了加强审计人员的计算机知识和操作技能的培训外，必须配置必要的计算机和其他设备及相关软件。必要时，还可以选择部分审计人员到相关部门轮岗学习培训，掌握这些部门的专业知识和技能，或进行对口人员的交流。审计人员要转变传统的审计观念，树立现代审计观念，跳出狭窄的财政、财务收支审计的小圈子，从经营、管理、机制、体制、法制等视野去评价微观审计中所碰到的问题，用联系的、发展的观点去评价相对静止或孤立的经济事项。

　　总之，国家审计在宏观经济管理中发挥作用是一个渐进的过程，它是在我国政治、经济改革的背景下所进行的审计工作的改革和发展，因此它无法超越我国的国情。同时，我国的改革是在一个与时俱进的世界背景下进行的，融入世界经济一体化，是我国改革的一大显著特点，因此审计机关的改革和发展，审计机关的工作，也必须适应国家整体改革发展的需要，拉紧与世界潮流惯例的距离。另一方面，通过国家审计机关和审计人员的自身努力，积极创造优良的内部环境，加快国家审计改革、发展的步伐，促进国家审计在宏观经济管理中发挥更大的作用，这是必要的也是可能的。