「内容提要」绩效审计，对于促进资源的合理有效配置和有效利用，进而提高资金使用效益具有重要作用。借鉴英国绩效审计经验，开展有中国特色的绩效审计是一项重要任务。对于实现审计创新具有重要意义。

　　[关键词]   绩效审计   经验   启示   主要思路

　　通过绩效审计，促进资源的合理、有效配置和有效利用，提高资金使用效益，是国际上现代审计行之有效的通常做法。在资源比较充裕的发达国家，开展绩效审计已经成为促进资源有效利用的主要手段和方法，对于节约资源和促进资源的有效利用发挥了重要作用。对于我们这样资源相对短缺、资金使用效益不高的发展中国家，尤其是青岛市这样经济发展速度较快，经济总量较大的经济中心城市，开展绩效审计，促进资源的合理、有效配置和有效利用，避免资源浪费，提高管理水平，提高资金使用效益，对于促进经济健康发展具有更为重要的意义。

　　英国是当前国际上开展绩效审计水平较高、较成熟的国家，结合实际，借鉴他们开展绩效审计的经验，是实现与国际现代审计接轨，开展有中国特色的绩效审计，促进经济发展的有效途径。为了贯彻国家审计署关于积极开展绩效审计的指示，探索开展绩效审计的有效方法和途径，促进全市经济健康发展，我们组织了部分审计机关和内审机构的负责人组成赴英国绩效审计培训调研考察团，赴英国进行了绩效审计基本理论的培训；拜访了英国政府审计委员会（伦敦），与该审计委员会的高级官员进行了工作交流，了解了英国审计机构设置和工作体制，重点考察了审计委员会开展绩效审计工作的情况；还听取了东伦敦大学、伦敦皇家警察局开展绩效审计、考评的情况介绍；考察了伦敦城市大学内审机构开展绩效审计的情况。通过培训、调研和考察，深受启发，就如何立足实际，借鉴发达国家绩效审计经验，开展有中国特色的绩效审计，谈几点认识。

　　一、洋为中用，虚心借鉴英国等西方发达国家绩效审计经验（一）英国审计机构设置与审计体制英国的审计领导体制属于议会领导体制。在英国中央政府各部设有审计办公室，审计办公室对英国议会负责并报告工作，按照法律规定的职责和职权，根据有关审计准则和标准，对中央政府进行审计监督。英国中央政府依据宪法设有审计委员会，负责对英格兰、威尔士地方政府、警察机构、消防机构、医疗卫生机构，社会救济机构、住宅服务机构等公共部门和教会、社区委员会等进行审计监督，每年监督财政资金规模为1200亿英镑。主要监督财政资金使用情况和绩效（经济性、效率性、效果性）；检查公共机构职责履行情况；测评地方政府、公共机构的业绩；调查公共机构运行情况，并公布调查结果。审计委员会由18名委员组成，设主席一名，审计委员会委员由英国政府副首相任命，审计委员会对副首相负责并报告工作。审计委员会的大部分经费来源于提供审计或检查服务所收取的费用（年度总收入约2.2亿英镑），政府提供少部分经费，经费支出为人员和检查工作经费。工作人员2500人，在各地设有审计代理处（派驻机构），英国中央政府审计委员会与中央政府各部的审计办公室彼此独立，互不隶属，具有业务合作关系。

　　英国重视内部审计工作，英国企业、基金会、学校等组织和单位普遍设有内审机构，开展内部审计监督工作。如高校基金会拨款的条件之一是要健全内部审计监督制度。内审机构广泛开展绩效审计，并规定预留拨款的10%，在内审机构进行绩效审计并符合要求后拨付，作为鼓励措施。英国的注册会计师行业比较发达，有众多的注册会计师事务所开展民间审计服务。

　　英国各审计机构在审计中，比较注意审计资源的有效利用和相互审计成果的借鉴和运用，以节约审计费用。英国中央政府审计委员会和各单位的内审机构根据工作需要，经常聘请注册会计师参加其组织的审计工作，或购买注会行业的审计服务。

　　（二）英国绩效审计所遵循的主要审计实务法规审计委员会开展绩效审计所遵循的主要审计实务法规是《审计实施规程》。该规程是审计委员会以《审计委员会法案》、《地方政府法案》、《国家卫生服务法案》等为依据，结合以往审计经验，制定的有关审计标准、程序和技术方面的审计实务法规，由议会各院通过后实施。根据实际情况的变化，每五年修改一次。

　　《审计实施规程》的主要内容：规定了审计范围是以审计风险评估为基础进行审计（不需要全面审计），确认公共资金使用绩效（经济性、效率性、效果性）；规定了审计人员的权力、责任和被审计单位的不同责任；规定了审计回避、保密、独立性、客观性的制度；规定了包括审计方法、以风险控制为基础的审计计划、重要性原则、审计结果的审计框架体系；规定了包括合法性、财务状况、财务标准、内部控制等内容的财务问题评审；规定了帐务审计的要求和报告的标准；规定了包括资金使用、绩效咨询、最有价值绩效计划、绩效管理报告等内容的绩效管理评审。《审计实施规程》及其审计实务中体现了许多现代审计理念。

　　（三）英国绩效审计具有的地位和作用英国政府和使用财政资金的公共部门，已经完成了从官僚机构到商业化运作机构的转变。政府和公共部门奉行职能服务理念和“行政商务化、公务商业化”的行政运作理念。服务和绩效成为行政的核心价值观和普遍追求的目标，开展绩效审计成为行政活动，财政活动追求高绩效的重要手段。

　　1、民主、健全的预算管理体制是开展财政资金绩效审计的前提和基础。英国提高财政资金使用绩效是从提高预算质量开始的。财政预算管理是由普选产生的人士组成预算管理团体与地方政府首脑共同进行的。预算管理团体的人士经考试、资格审查、面试后作为候选人参加普选产生的，是体现各方面意志的优秀专业人士，有500-600人之多。有一些基本的指标判断预算是否合理（如人均资金额），同时考虑社会因素的影响（如社区富裕程度，城乡、部门、单位的差别等）。依靠高素质、有广泛代表性的预算管理团体和比较科学、全面的预算指标体系来保证政府预算质量，是绩效审计的重要前提和基础。

　　2、以绩效为中心的预算执行是绩效审计的重要条件。预算执行由部门、单位的首长负责，各单位普遍重视预算执行，每年召开6次会议讨论预算执行情况。每4年开展一次最佳价值回顾，总结公共部门预算执行绩效，把比较优秀的指标作为新的绩效标准。预算执行情况与预算挂钩，作为鼓励措施，预算执行情况好、财政资金使用绩效好的部门、单位可以争取到更多的财政预算资金。

　　3、绩效审计是促进提高绩效的重要手段。各部门、单位使用预算资金都有详细、完备的绩效标准，既有利部门、单位控制绩效，又为绩效审计提供了审计标准和依据，使绩效审计成为可能。一般在审计前2-6个月通知被审计单位，让被审计单位有充分的时间进行自我检查、自我规范、自行纠正问题，充分体现了绩效审计促进提高绩效的目的。进行绩效审计时，检查预算执命行情况，对是否达到标准、目标进行评估，作出评价，根据审计情况作出职业判断，对政策、目标、措施、制度的科学性、合理性作出评价，从经济性、效率性、效果性方面提出建议，促进提高绩效。

　　（四）英国绩效审计的主要做法英国审计委员会按照《审计实施规程》开展绩效审计：

　　1、绩效审计理念。坚持保证审计工作适合被审计单位的环境；坚持相互沟通；坚持寻求与内审人员、其他审计人员建立有效合作，并重视其工作成果；坚持尽可能采用具有建设性和积极性的方法，并支持和鼓励有益的变化。

　　2、绩效审计范围。根据风险控制为基础的审计计划，以对被审计风险的评估为基础实施审计，审计被审计单位的财政财务收支的合法性和符合标准情况；审计被审计单位的财务政策和财务状况；审计被审计单位的内部控制及环境控制、风险控制情况；审计财政资金使用的经济性、效率性、效果性。

　　3、绩效审计与评价。

　　（1）审计与评价被审计单位确保资金利用的经济性、效率性、效果性的措施；（2）审计与评价被审计单位制定战略目的与目标、服务与商业计划、预算与财务管理、服务意识贯彻与绩效评审、制定绩效目标与控制绩效成果等资金利用措施的适当性；（3）审计与评价资金利用的绩效指标完成情况及资金利用的改进程度，评估潜在的效益或损失；（4）审计与评价资金利用效率的政策及其措施和效果；（5）审计与评价被审计单位收集、记录并发布绩效咨询信息情况；（6）审计与评价地方政府按照《地方政府法案》行使最有价值的职能，保持持续进步，每年出台最有价值绩效计划的情况；4、绩效审计报告。

　　（1）绩效审计报告包括下列主要内容：审计人员完成的与被审计单位就保证资金利用的经济性、效率性、效果性所采取措施的范围、种类和程度；绩效审计中得出的结论或问题；被审计单位最有价值绩效计划审计情况。

　　（2）作出绩效审计报告前，与被审计单位进行适当沟通，作出审计决定应该与所有与此有关的人进行交流。

　　（3）审计人员认为能够引起被审计单位或者公众足够重视，因公众利益需要 ， 要求形成审计报告时，应当做出审计报告，但应该给予被审计单位和相关人员一个考虑产生问题原因的机会，即使是很短时间思考的机会。

　　（4）审计报告中，对过去经营状况进行批评是必要的，但应该提出建设性意见并千吏用详细和明确的语言，报告中的重点是如何促进改善管理的建议。

　　（5）要考虑可能由于审计报告的披露而受到批评的人的利益，必须权衡这些个人的利益和公众的利益。

　　（6）实行年度审计信件制度。年度审计信件发送给被审计单位所有人员，并尽可能地鼓励被审计单位将其公示。年度审计信件的目的是与被审计单位就已经完成的审计工作范围、性质和程度进行交流和概括描述审计的重要问题及观点和结论，促进被审计单位采取措施进行整改。

　　（五）英国绩效审计对我们的主要启示1、绩效审计对于提高财政资金使用绩效具有重要意义。英国把开展财政资金绩效审计的范围，界定在审计资金使用的经济性、效率性、效果性是适当的，我们开展绩效审计，也应当界定在这个范围内比较适合我们审计工作实际。但英国绩效审计中，对地方政府履行职责情况、职能运行情况和为公众服务情况进行审计和评价的做法，目前不适应中国国情。

　　2、追求高绩效，成为财政活动、资金运用的核心价值观和普遍追求的目标，使开展绩效审计成为客观需求，是英国开展绩效审计的客观前提和基础。我们目前应当加强对资金使用绩效的关注和考核，形成绩效审计的需求是我们开展规模绩效审计，并有效发挥绩效审计作用的客观前提。

　　3、建立一个有相对广泛代表性的高素质的预算管理团体进行预算管理，从源头上提高财政资金使用绩效，为开展绩效审计发挥基础性作用。值得我们进行高质量财政预算管理和便于开展绩效审计等借鉴。

　　4、制定并实施明确而具体的财政资金使用绩效考核标准和绩效审计评价标准是开展绩效审计的重要的基础性、技术性前提，绩效审计结果的运用是绩效审计发挥作用的保障。

　　5、绩效审计是不同于传统审计的一种全新类型的审计，必须更新审计理念，坚持环境、沟通、合作、信任、尊重、利益平衡，建设性等审计理念，才能搞好绩效审计，达到促进提高资金使用绩效的审计目的。

　　6、审计机构问密切的业务合作，审计人力资源的整合运用和相互间审计结果的借鉴，国家审计机构、内部审计机构、社会审计机构间的合作意识和做法，节约审计资源和审计费用等，对于我市绩效审计，乃至整个审计工作都有重要意义。

　　二、结合国情市情，开展中国特色的绩效审计我国审计事业风雨兼程，已经走过了二十年的历程，积累了丰富的审计工作经验。应当在过去经验的基础上，借鉴发达国家绩效审计经验，推陈出新，结合国情市情，开展有中国特色的绩效审计。结合我市审计工作实际，提出我们开展绩效审计的基本思路。

　　（一）绩效审计要围绕着促进实现政府的经济社会发展的目标来进行，通过促进财政资金使用绩效来促进经济社会发展目标的实现。具体到我市而言，要在促进树立全面、协调、可持续的发展观，促进构筑特色鲜明的现代化国际大城市框架，全面提升城市核心竞争力；在促进经济结构调整和增长方式转变，促进合理利用资源，保护生态环境，提高增长质量和效益；在促进优化生产力布局和产业集群建设中找准绩效审计的位置和构筑发挥作用的平台。在绩效审计中实现审计工作自身创新，并促进行政创新，使服务和绩效成为行政的核心价值观和普遍追求的目标。在绩效审计的过程中，促进绩效考核体系的不断完善，进而促进领导干部树立正确的政绩观和进一步提高执行能力。

　　（二）绩效审计的重点是对影响全市经济社会发展目标和经济工作全局的财政资金的使用绩效的审计及其评价和提出提高绩效的建议。财政资金的总体绩效和重点项目的绩效是重中之重。绩效审计及评价和建议界定在财政资金使用的经济性、效率性、效果性范围内。

　　（三）开展绩效审计工作分三个阶段进行开展中国特色的绩效审计，是我国审计工作发展的高级阶段，是前所未有的工作。因此，根据事物的一般发展规律，绩效审计要经过试点、全面开展和与管理审计相结合向更高层次发展等三个阶段。

　　1、第一阶段，选择重点资金、重点单位进行试点。主要是建立绩效考核标准和绩效审计标准，主要对资金使用的经济性、资源配置的有效性进行审计，兼顾效率性、效果性，促进减少资源浪费，并取得绩效审计经验。

　　2、第二阶段，全面开展对财政资金的绩效审计，普遍建立绩效考核标准和绩效审计标准，全面开展财政资金使用的经济性、效率性、效果性审计和评价，并制定绩效审计结果的运用办法，使财政资金使用绩效成为领导干部的重要经济责任，促进提高财政资金使用的绩效。

　　3、第三阶段，全面总结绩效审计经验，向管理过程延伸，进行管理审计，对结果和过程的审计相结合，提出客观的、建设性的绩效审计建议，并探索开展其他领域的绩效审计和与内部审计机构、社会审计机构联合开展绩效审计的路子。

　　（四）贯彻现代审计理念，制定绩效审计规范根据审计法律、法规和准则规定，贯彻现代审计理念，结合绩效审计实际，总结绩效审计经验，制定绩效审计规范。就有关绩效审计的范围、绩效审计方法、绩效审计程序、绩效审计评价标准、绩效审计结果、审计年度信件、绩效审计报告向社会公众公开，财政财务收支审计和经济责任审计与绩效审计的协调机制等方面作出规定，加以规范。

　　（五）采取有效措施，加强对审计人员的绩效审计培训力度和提高电子计算机审计水平，以提高审计工作的技术含量，使绩效审计成为高技术含量、高信息含量、高质量的，对于实现经济社会发展目标能够发挥更直接、更重要作用的新型审计。

　　三、应当重视的与开展绩效审计工作有关的四个问题绩效审计的开展与绩效审计作用的发挥，离不开良好的绩效审计环境条件。要形成良好的绩效审计环境条件，与开展绩效审计，促进提高财政资金使用绩效相联系，应当重视如下四个问题：

　　（一）在全市范围内开展提高资金使用绩效的活动，对提高资金使用绩效提出明确要求，特别是对于重点资金、大额资金的使用，要制定绩效考核标准进行考核。

　　（二）吸收有关政府部门领导同志、专家等参加，组建市财政预算管理委员会，加强对预算的经济性、效率性、效果性的事先评估，提高财政预算的科学性、合理性。

　　（三）出台全市的绩效审计结果运用办法，把财政资金使用绩效情况列为领导干部经济责任和政绩的主要内容，列为对部门、单位年度考核的主要内容。

　　（四）一定范围内公开绩效审计结果，发挥舆论监督作用，促进加强管理，提高资金使用绩效这次赴英绩效审计培训、考察的成果是丰富的，也是初步的，我们要进一步对这些成果进行研究、总结和分析，不断深化对于绩效审计工作的认识，并结合全市审计工作实际加以运用和创新，洋为中用，推陈出新，开展有中国特色的绩效审计，使我市绩效审计走在前列，为促进全市经济健康、快速发展作出不懈努力。