加强市、县党政“一把手”的经济责任审计，是完善权力监督制约机制，促进科学决策，依法行政，不断提高执政水平和能力的重要举措。2000年以来，全国共审计市、县党政“一把手”4，611人，其中，市（地、州）党政“一把手”188人，县（市、区）党政“一把手”4423人。由于这是一项新工作，尚处在探索阶段，各地做法不尽相同，需要认真研究适合其审计特点的具体审计运作问题，用以规范、指导面上的工作。这里重点探讨市、县长经济责任审计的组织领导方法和具体审计实施方法。

　　一、市、县长任期经济责任审计的组织领导方法

　　（一）建立党委、政府领导，有关部门齐抓共管的工作机制。

　　经济责任审计是一项系统工程。地方政府“一把手”握有一个地方的行政大权，从目前审计管理体制看，本级审计机关归当地政府管理，显然不能作为审计的主体。上级审计机关有权对其进行审计，但涉及干部管理与监督体制，审计机关直接以“人”为对象进行审计，须经党委、政府同意、有关干部管理和监督部门提出书面委托建议后方可进行。审计时，需要有关部门对所审计的领导干部及任职单位配合审计的情况进行督查，及时排除阻力。审计结果的运用关键也在干部管理监督部门。如果审计机关不能紧紧依靠党委、政府的领导和各有关部门的配合、支持，将很难完成好对市、县长任期经济责任审计工作。要发挥好经济责任审计工作领导小组或联席会议组织、协调作用，对市、县长任期经济责任审计的重大事项都要经过联席会议讨论，上报党委、政府再做出安排。如审计方案的确定、审计结果的运用等。为了从组织上保证审计工作的顺利进行，审计组的人员组成可以有二种方式。一种是组成以审计机关人员为主体，有关部门派员参加的联合审计组，这些部门既包括组织、人事、纪检、监察部门的同志，也有统计、计委、经贸委、财政等经济管理部门的同志。这样可以发挥各自的部门优势，因为这些部门熟悉分管的经济工作，在日常经济工作中从不同角度对地方政府有关部门指导、管理和考核。如：统计部门全面掌握各地方政府的经济、社会发展等经济责任目标完成情况，了解各项指标的统计方法；财政部门对各地政府财政收入和国有资产保值增值情况等指标进行考核，他们最了解这一方面有可能存在的问题。审计部门对财政、财务收支审计工作最熟悉，但对经济活动的考核和分析评价则不是优势，有关部门参与审计，可以弥补审计职能手段的不足，大大减少审计工作量，加大审计深度，使审计结果更客观地反映地方政府一把手经济责任履行情况。也许有的同志对此会提出质疑；这样做是否会影响审计的独立性？组成联合审计组仍要按审计的法定程序独立进行工作，审计组的所有成员都要遵守审计工作纪律，所以，审计的独立性不成问题。另一种方式是由审计机关的人员组成审计组。有关部门的人员虽不参与具体审计，但应向审计组介绍情况，提供有关文件资料，参与讨论审计方案和审计报告等。为了便于协调，吸收有关部门的领导参加成立审计协调领导小组，对审计工作进行指导、协调。

　　（二）审计机关内部的审计力量的组织协调。

　　对地方政府“一把手”审计涉及面广，内容比较复杂，地方政府由众多的部门组成，“一把手”通过这些部门行使权力并履行管理责任。一般来讲，“一把手”不直接管钱管物，就一个地方而言，其管理带有宏观性，这一点不同于对一个具体部门、单位的审计，而目前审计机关内部是按行业或专业分工的，各级审计机关虽成立了专门的经济责任审计机构，其主要职责是综合、协调、指导和监督，同时承担少量的审计任务，大量的经济责任审计工作是个专业审计部门负责实施的。根据地方政府“一把手”审计的特点，这项任务不便由一个内设专业审计部门去完成。可打破现有专业分工界限，混合编组，统一领导。审计组的组长由审计机关的主管领导担任，审计组的下面再划分为几个小组。考虑到综合、协调和对面上的情况进行审计调查、分析等工作应成立综合小组。具体实施审计分多个专业小组，对财政、经贸、城建、科技、国土资源等资金量大经济管理责任较重的部门进行审计或调查。综合小组除做好本身承担的业务工作外，还要协助组长搞好内、外综合协调，制定和组织实施审计组内部的各项管理制度。

　　（三）协调好与被审计单位的工作关系。

　　市、县长经济责任审计配合工作由当地政府负责。要提前做好各项协调工作，在进行审前调查制定切实可行的操作方案的同时，要注意与当地政府和被审计对象沟通思想，落实审前准备工作。

　　1、建议地方政府成立审计联络组，由一名政府领导挂帅，一名秘书长靠上抓，负责做好审计的各项准备工作，在审计期间配合审计组安排各项具体事宜。审计涉及的各政府主管部门和单位也要指定专人负责，按照当地政府的统一安排和要求作为联络员为审计做好服务。审计组要指定专门人员（一般是综合审计小组的组长）统一负责与审计联络组联系工作，审计组内需安排的重大事项由专人与之衔接，防止多头安排带来一些人为的矛盾。

　　2、提供审计资料清单和需介绍、汇报情况提纲，向当地政府通报审计工作安排以及为配合开展审计须做好的各项工作。应提供的资料包括以下几个方面：反映市、县长本人履行经济责任，对其任期内政绩的评价材料。如：与上级政府或有关部门签定责任状的考核情况，年末组织、人事等部门对其考核情况。在经济工作某些方面业绩的评估与奖惩情况。任期内年度政府工作报告、财政预、决算报告、经济计划发展情况报告。反映任期内当地经济发展情况的经济发展计划、统计报告及其他数据资料。反映市、县政府经济决策程序和办法方面的规章制度，反映重大经济决策事项的政府会议纪要、大事记以及下发的文件等。由市、县政府制定的或建议当地人大通过的地方经济法规和制度，包括为贯彻上级经济工作的方针、政策和文件而指定的具体实施方法。市、县政府召开的重要的经济工作会议材料。拟实施审计或审计调查的单位的财政、财务会计资料和其他相关的文件资料。要求提前做好市、县长任期经济责任履行情况述职报告或工作总结的撰写工作，述职报告的内容应包括：本人的任职情况和职责范围，包括担任兼职情况、直接分管工作和重大投资项目。领导干部任职期间所在地区财政、财务收支及其他重要经济工作目标、任务完成情况。本人遵守国家财经法规和领导干部廉政规定情况。须向审计组说明的其他情况。市、县长还要对其述职报告和提供的文件资料的真实性、完整性做出书面承诺。

　　3、落实审计组开展审计所需的必要工作条件。为了便于审计组的统一管理和有利于工作的开展，以当地政府所在地集中办公，实行送达审计和现场审计相结合为好。

　　审计进点后，审计人员要接触大量的单位和人员，要争取被审计单位和人员的大力配合、支持，以提高工作效率，实现审计目标。在这个阶段要抓好三个环节的工作。一是开好审计进点会，对整个审计工作进行全面部署安排，使被审计单位和有关人员理解这次审计工作的目的及意义，明确做好配合工作的具体要求。考虑到市、县长任期经济责任审计的特殊性，审计所需文件、资料交接等工作上衔接的事宜可在会后分别专门办理。二是加强对日常审计情况的控制和调度。控制审计质量、明确各审计小组的工作分工、根据实际情况及时调整工作部署，把握总体工作进度及各小组的协调、配合；严格请示汇报制度，严格审计工作纪律和工作作风。三是审计结束时召开一个审计情况通报会。通过这个会，为审计实施阶段划一个圆满的句号，在会上，由审计组长通报这次审计的情况。征求市、县政府及市、县长本人对审计工作的意见和建议。入会人员要限定范围，具体可由审计组与市、县政府共同商定。会议情况要形成纪要，作为撰写审计报告时的参考依据。

　　二、市、县长任期经济责任审计的具体实施方法

　　市、县长任期经济责任审计主要着眼一个地方宏观的方面，反映经济责任目标实现情况的经济指标是汇总本地区的数字。这就决定了在审计思路、方式、方法上既要运用一般的审计方法也要注意其特殊性。那么审计时切入点在哪儿？在宏观方面，从调查这些指标的真实性入手。进而运用对具体单位财政、财务收支审计手段逐级延伸审计去发现问题，然后再回到宏观方面做出审计评价，这就是市、县长审计的基本路子。在审计实施方法的运用上，为了体现“全面审计、突出重点”的指导思想，坚持以财政、财务收支审计为基础，突出重点，注重实效的原则，以界定领导干部的经济责任为主线，根据与市、县长经济责任的关联程度及审计职权和审计手段、方法情况，分三个层次把实施审计、延伸审计、审计调查结合起来；把查帐与查阅市、县长办公会纪要、计划统计资料、年度总结结合起来； 把根据审计线索内查外调与落实群众举报结合起来，把收集审计情况与有关干部监督管理部门沟通情况结合起来。在实施审计时要注意做好以下几个方面的工作。

　　1、对反映地方党政领导政绩的经济指标进行调查核实。一个地方生产力发展水平高低，综合经济实力如何？既是领导者政绩的集中体现，也是他本人履行经济责任的集中表现。干部的使用重点看政绩，现实中就有“官出数字，数字出官”的说法，这是因为数字与个人利益密切相联，一些人为达“政绩”而造假数字几乎成了公开的秘密。在当前情况下经济责任审计的首要目的就是打假治乱、恢复实事求是的工作作风，凭实绩出政绩，凭政绩用干部，形成正确的用人导向。审计核实经济指标数字可分几个步骤进行：一是收集经济指标。指标从那里来？一般是统计年报，也可以是人大会通过的政府工作报告、预算执行情况报告及社会经济发展报告，还有一个渠道是上级部门的考核结果。二是熟悉指标的计算口径和统计过程。一种是通过逐单位逐级汇总的数字属于财务报表汇总的，可结合财务收支审计抽查核对。另一种是统计部门通过统计方法测算的，如通过农村调查组织和城市调查组织抽样测算。当地统计部门是提供经济指标的法定权威部门，按说他们提供的数字是可信赖的，一般没有必要再运用审计手段加以核实，但从现实情况看，由于行政干预等种种原因统计指标数字有“水分”的情况普遍存在，要挤掉“水分”只有通过再核实的方法，如抽查复核法，沿着原来统计计算的路子，从基础做起，看看是哪一个环节出现造假行为的，尤其是要看在最后上报或对外公布前领导审定时有无虚报、瞒报问题；关联对比法，一个地方国内生产总值的发展速度与当地用电量发展速度；城乡人均收入水平提高与当地银行储蓄的增加是相关的；财政收入的增长速度与能否做到保“法定支出”尤其是当地干部与教师的正常工资能否保证是关联的。通过指标之间的相关分析就可发现数字的出入多大，“水分”多大。经过核实后的指标数字才能作为评价领导者经济责任目标的依据。对确实无法审计核实，又必须是作为评价指标的，要说明数据出处，由有关部门签章认可。

　　2、对重要经济活动及其决策过程延伸审计或调查。重要经济活动体现着市、县长经济责任的履行情况，对当地经济发展和人民群众生活水平的提高有举足轻重的作用，从中也可以看到贯彻党和国家经济工作方针、政策和上级制定的法规、文件情况。从目前市、县长行使权力的方式看主要有两种，一是做出口头指示和书面批示；二是召开一定范围人员参加的会议制定规章或作出决定。审计调查工作也就从这两个方面着手。对市、县长任期内的重要经济决策活动列出清单，查看会议纪要或领导批示，抽样选择部分经济决策进行延伸调查，以查明：

　　（1）决策是否符合有关国家和省经济发展的方针政策和法规制度，是否存在“上有政策、下有对策”问题；（2）决策在程序上是否符合规定要求，有无未经集体研究个人随意决策问题；（3）经济决策的落实情况是否及时反馈上来，成效如何？有无因决策失误造成重大损失浪费问题，是如何处理的。

　　3、把经济责任审计与财政、财务收支审计结合起来。审计是具体的微观活动，但重要经济决策，重要的经济指标必然涉及到财政、财务收支活动。把财政、财务收支审计与对重要经济活动的审计调查结合起来，是进行市、县长经济责任审计的一大特点。经济责任审计是财政、财务收支审计的人格化，财政、财务收支审计则是经济责任审计的基础，在这个基础上向有关经济活动和责任人延伸。财政收支审计已形成制度化，即：每年同级审计机关要对财政预算执行情况进行审计，上级审计机关对各地财政决算进行抽审。把财政收支审计与市、县长经济责任审计结合起来，可以防止重复审计、浪费审计资源和给审计单位带来不必要的麻烦。要从审计计划安排和审计方案的制定上把二者衔接好。

　　4、对市、县长本人的廉洁自律情况进行审计。审计机关审查领导干部廉洁自律情况是经济责任审计的重点，党政领导干部是人民公仆，应当做到一身正气，两袖清风，为政清廉。审计机关审查领导干部廉洁自律情况应当围绕其所在单位或与领导干部分管的单位、项目及关联单位的财政财务收支在审计机关的法定职权范围内进行。运用审计手段和方法检查个人从政方面有无不廉洁行为，不能代替也无法替代其他职能部门的作用。经济责任审计是要形成经常性的监督机制，不是等出了问题再去查处。审计的作用是在审计过程中发现问题或者问题的线索，审计机关可以通过向纪检、监察、组织等部门单位调查了解，通过审前公试、审前述职、召开座谈会、发放调查问卷或公布举报电话、设立举报箱等方法获取相关的情况或线索，审计机关可以对获取的相关情况或线索进行筛选，对重要情况或线索进行核查。对不属于审计范围或审计手段不足难以查处的问题移交有关部门查处。把审计职能与其他有关部门职能结合起来，形成整体优势，可以大大增强反腐倡廉的力量。近年来，党和国家制定制度和完善管理机制，注重从源头上治理腐败，收到明显成效。这些法规制度是审计的重要依据，通过审计又可以促进法规制度的贯彻落实。在实践中，还可收集有关部门，如纪检、监察部门对经济责任人党风廉政考核、检查的材料，了解其执行廉洁自律各项规定和制度的情况，以及配偶、子女和身边工作人员遵纪守法情况，据此确定审计重点问题，在审计过程中进行查证，以便对责任者做出实事求是、客观公正的评价。

　　5、实事求是的界定市、县长任期经济责任。经济责任审计工作，评价是关键，也是难点。如何评价一个领导干部，责任重大，关系到组织部门对他的使用，本人和组织部门甚至社会公众都对此十分关注；分析、评价是一种基于审计和调查情况的职业判断。审计人员须具有良好的职业判断能力，运用马列主义哲学方法和现代经济技术分析方法，对审计和调查资料进行研究、分析、综合、归纳，得出符合客观实际的评价结论。

　　评价要抓住最能反映领导干部经济责任的重点审计内容，主要包括以下方面：

　　（1）对综合反映政绩的主要经济指标完成情况进行评价。实行任期目标责任制或本级政府与上级签定责任状的经济指标，按规定目标考核评价。其他经济指标按本级人大通过的经济社会发展计划、财政收支预算目标考核评价。还可采取与上任比、与本省平均水平比等比较分析方法进行考核评价。

　　（2）贯彻国家和上级政府制定的经济政策和重大经济决策情况的评价。是否积极贯彻并创造性地开展工作，本级政府制定的文件、规定和办法与上级有无抵触。

　　（3）重点投资项目的效益评价。对列入国家、省和当地的重点项目抽查，是否达到预期效益目标，有无盲目决策和管理不善造成重大损失浪费问题。

　　（4）遵守财经法规和个人廉政自律情况的评价。在审计过程中是否发现领导者本人存在这方面的问题。群众举报并属于审计范围或领导交办查处的事项的审计结果。

　　（5）本级政府财政、财务收支的真实、合规性评价。报表决算数与审计核实数是否存在重大差异，是否存在违规、违纪问题。

　　对市、县长任期经济责任评价和界定应把握以下几点原则：

　　（1）独立评价原则。本着对党、对人民和对领导者本人负责的态度，依法行使审计评价权。依据审计的实施和情况，客观公正做出评价结论。

　　（2）相关性原则。权力与责任相对应，与领导者行使权力相关的经济责任才纳入评价范围。评价时要分清前任与后任间的责任，党委决策与政府决策的责任，集体决策与个人决策间的责任，主观责任和客观责任。

　　（3）全面性原则。从总体上把握，全面分析各方面的情况，形成恰当的评价结论，不可以偏概全。把握主体、主流和本质，不可仅凭表面现象作结论。要用“一分为二”的观点，既肯定成绩，又指出问题与不足，还要避免评价结论前后相互矛盾。

　　（4）谨慎性原则。评价结论要有确切的审计依据，审计发现的问题事实清楚、责任明确、有评价标准。经济责任评价和责任划分方面的数字和情况在审计工作底稿中要有记录并取证，限于审计职责、审计手段和时间等原因未能查清或未能分清责任的不予评价或做出有保留意见的评价结论。运用以往审计成果要注明审计机关及审计年度。确需直接引用有关部门提供的文件材料的，要注明出处。评价结论尽量避免过于笼统，用数字和事实说话。