审计署审计质量控制于2004年6月27日至7月16日赴加拿大进行培训考察。请审计专家介绍了加拿大内部审计和外部审计有关审计体制、审计程序、审计方法、执业资格、执业标准、执业监管等方面的基本情况以及审计质量控制的一般要求；先后访问了渥太华市、多伦多市审计长公署和安大略省审计长公署，了解国家审计中保证审计质量的一些具体做法；请安大略省证监会和联邦金融机构监管办公室有关人员介绍了他们如何发挥审计的作用，加强对审计质量的控制；还听取了著名的加拿大轮胎公司的内部审计经理介绍他们加强风险控制，提高审计质量的情况。现将考察培训中了解到的有关情况和学习体会汇报如下：

　　一、加拿大的审计体制

　　加拿大的国体由议会、政府和司法三部分组成，公众通过议会将权利和资源赋予政府，政府行使权力，利用资源，并向议会和公众负责。对加拿大政府的审计既涉及国家审计机关，也涉及内部审计和公共会计师的审计，国家审计机关包括联邦、省和市三级，相互之间是独立的，没有隶属关系。

　　联邦的审计机关称加拿大审计长公署，隶属于众议院，总部设在渥太华，它完全独立于政府，直接向议会负责。省级审计机关称XX省审计长公署、市级审计机关称XX市审计长公署，分别隶属于省议会和市议会。例如：安大略省和多伦多市审计长公署向同级议会负责，渥太华市也改革了过去既向市议会报告工作，又向市政府行政首长报告工作的做法，自2003年开始只对议会负责，完全独立于政府管理层。

　　审计长公署的内部机构设置和职能划分情况各不相同，安大略省审计长公署由审计长、副审计长和7个部门组成，每个部门有2个部门经理，每个部门负责审计若干个政府部门。多伦多市审计长公署的组织结构相比要复杂些，从上到下设有审计长、主任、高级审计经理、审计项目经理和审计师等多个层次的职位。

　　立公众和政府的有效责任关系这一最终目标，以其特殊的地位，对政府的责任和业绩作出独立的评价和建议。这是其作为国家审计机关的主要责任。

　　加拿大各级政府同时还设有内部审计部门，审计长公署与政府内审部门既各自独立，又相互配合，共同负责监督政府对公共财产的使用。作为内部审计，要为政府加强管理，提高运作效率服务，进行合规审计、内控审计、风险评估和咨询服务等，审计长公署履行为议会加强对政府监督的职能，进行绩效审计、财务报表审计、舞弊审计、IT审计等，而不为政府管理层提供咨询服务。对于政府的年度财务报表，有的是依法聘请独立的公共会计师来审计，这项审计由审计长公署负责管理和付费，公共会计师直接向议会提交审计报告。

　　二、加强审计质量控制的主要措施

　　由于两国之间所处的审计环境不同，加拿大整个国家已建立起政府、企业和个人的信用制度，诚信已成为衡量政府、企业和个人的重要标准，因此决定了加拿大国家审计的重点必然与我国国家审计的目标和重点存在很大差异，加拿大审计机关的审计项目程序与我国基本相同，同样分为规划、实施和报告三个阶段，但质量控制的重点更多地在项目的“两头”，即规划阶段对审计计划和审计方案的控制以及报告阶段对审计报告的形成和落实的控制，由此形成了自身明显的质量控制特点。

　　（一）以风险评估为基础制定科学的审计计划和审计方案

　　加拿大审计机关高度重视审计计划的制定，通过对被审计单位内控制度的测评，进行风险评估，按照其风险大小确定审计的优先顺序，并据以制定中长期审计计划和年度审计计划，以此作为审计质量控制的基础。

　　以渥太华市审计长公署为例，由于市议会是三年一届，所以审计计划的制定也以三年为一个周期，但每年要进行更新。制定计划的过程包括：第一是对审计对象进行确认。第二是对每个审计对象进行风险评估，通过分析风险因素，加权打分、分类来确定风险，并按风险大小排序列表。需要考虑的风险因素包括：是否为社会公众特别关注；政治上是否很敏感；是否存在书面的潜在风险；法律责任规定被审计单位业务活动的复杂程度，是否经常有新的改变；是否很好地理解内控结构；资产的流动情况，是否被正常使用；最近一次审计时间，如果间隔五年没有审计，被认为是高风险的；是否需要法律顾问服务等等。第三是确定审计重点。过去三年，渥太华市由原来的12个行政区合并为6个，因此这三年重点是对政府机构合并标准、合并后内部控制进行审计。第四是收集相关信息，包括被审计单位的工作计划、支出情况、预算情况及财务报表等。第五是与被审计单位的管理人员面谈，询问他们对审计的需求，从而补充对被审计单位的认识。第六是与副行政首长讨论，征求其对审计对象列表的意见。第七是按照风险排名从审计对象列表中选取被审计单位，起草审计计划。第八是将审计计划征求正副行政首长的意见，进一步调整、补充审计计划。第九是将审计计划报议会评审，先由议会审计委员会评估，再由议会批准。

　　多伦多市审计长公署的审计计划分为三至五年的中长期计划和年度审计计划。每年7至9月份编制年度审计计划，10月份交由各部门交换意见，11月份交审计委员会审核，12月份交议会审批 ，下一年1月份出台。年度审计计划一般安排17-20个审计项目，在计划中有20%是机动时间。

　　对于审计计划确定的每个审计项目，在规划阶段要制定审计方案。以安大略省审计长公署为例，审计方案要列出被审计单位的风险、由谁提出审计、审计的目标、标准、方法等，审计方案经副审计长、审计长审阅，审计长批准签发。

　　（二）重点把好审计报告阶段的质量关

　　加拿大审计机关十分重视审计报告的编写，审计报告的编制内容和要求与我国审计机关的审计报告基本相同。以渥太华市审计长公署为例，他们的审计报告内容大致包括：第一部分：背景介绍，即为何审计，如何审计，所依据的审计标准是什么，审计的目标、范围，审计所受的限制等；第二部分：总体评估，即审计报告摘要；第三部分：具体审计发现的问题和结果，包括审计发现了什么，为何很重要，被审计单位采取了哪些纠正措施，被审计单位管理层的反馈意见，审计建议等；第四部分：附件，更详细的审计发现问题内容。

　　加拿大审计机关对审计报告的质量要求是比较高的。据多伦多市审计长公署介绍，他们平均每个审计项目中约有40%的时间用于审计报告起草与审定，要求审计报告必须清晰、有意义、有重大问题的结论，审计意见客观公正、无偏见等。审计报告形成初稿后，不但审计项目经理、高级审计经理要审核，主任和审计长也要复核。这是对审计报告质量控制的第一个重要环节，主任复核的内容包括：审计报告的逻辑性；审计证据的充分性；是否提出了相关建议；语言的通俗性；审计方案所规定的目标是否实现。对审计报告质量控制的第二个重要环节是将审计报告征求被审计单位意见，时间约为二周，同时需将被审计单位反馈意见列入审计报告。之后将审计报告交由行政秘书审核，由审计长批准签发。最后将审计报告送交被审计单位和议会审计委员会。

　　渥太华市审计长公署在审计报告形成过程中要由一位资深的质量保证经理专门来审核审计报告及相关的工作记录和审计证据。安大略省审计长公署则增加了类似于我国审计机关审计业务委员会或办公会的评审制度，通过由各个部门有关人员组成评审组，对审计中发现的问题进行审核。非绩效审计项目结束后，则由各部门之间进行互查。

　　（三）加强审计后续调查和管理，跟踪落实审计建议

　　审计后续调查和管理主要包括四个质量控制点：一是建立审计报告所反映的问题与其相关审计证据之间的索引联系，便于检索；二是发放被审计单位意见调查表，为了让被审计单位充分发表意见，收回的调查表不反馈给审计项目经理，而是直接送交高级审计经理；三是对审计结果进行跟踪调查，要求被审计单位提交纠正方案，审计机关在小范围内再审计，检查审计建议的落实情况；四是定期开展同业互查。按照IIA的标准，每三年请其他审计机关来进行一次同业互查。主要是针对已经完成的审计项目，重点在程序方面的检查，而不是实质性的检查，不影响审计机关对审计结果独立承担自己的责任。

　　（四）对现场审计的质量控制依赖于审计人员的素质、执业标准和信息沟通

　　对审计人员现场审计的质量控制更多地依赖于专业资格认证制度，同时辅以相关的业务培训，使审计人员保持应有的专业胜任能力，这是提高审计质量的基础。加拿大审计人员的专业认证程度很高，实行统一的专业资格认证制度，如要求审计人员必须具备特许会计师（CA），或者注册会计师（CGA）、注册管理师（CMA）等其中至少一项资格。审计机关要求审计人员每年都要参加一定时间的业务培训、学习，并鼓励审计人员参加各种专业资格认证考试，在考试费用和时间上给予支持。

　　加拿大审计机关执行国际内部审计师协会（IIA）的标准，在现场审计过程中，审计人员根据审计标准收集证据，编制审计工作底稿，审计工作底稿的内容和格式并无一定之规。审计机关在实施审计过程中，一方面注重加强与被审计单位的信息沟通，与其保持良好的关系，以期得到很好的配合，并提供有价值的意见和建议，帮助审计人员提高审计质量。另一方面注重加强审计人员之间、部门领导与审计人员之间的信息沟通，通过在审计现场召开工作例会和阶段性会议，及时沟通情况，控制审计进度，解决审计中遇到的问题。重视现场审计结束前与被审计单位管理层交换意见的环节，对被审计单位提出的异议要加以协调，这为提高审计报告的质量奠定了基础。

　　三、加强审计管理，提高审计质量的几点启示

　　（一）完善审计立法，创造良好的审计执法环境

　　总体而言，加拿大的审计环境要好于我国，一方面审计机关的地位比较超脱，独立于被审计的政府部门之外，向议会负责，审计独立性比较强；另一方面是社会诚信广泛建立，遵纪守法的观念深入人心，使得财务违法、舞弊案件大为减少，被审计单位依法接受审计监督的自觉性比较强。因此，审计工作受到的干扰比较小，基本不会发生拒绝和阻挠审计，或者拒不提供会计资料等情况。而我国宪法和审计法所确立的审计体制与之不同，审计机关的独立性还不强，社会诚信缺失，法治观念淡薄，对阻碍审计执法的法律手段尚不健全，因此，审计机关在审计过程中经常会面临来自各方面的干扰，阻挠和破坏审计工作的事件时有发生。在这种审计环境下，审计执法的难度加大，审计质量控制的难度也随之加大，《审计质量控制办法》所确定的审计责任也难以落实。有必要以修改《审计法》为契机，在不违背宪法要求的前提下，力求进一步增强审计独立性，实现职、权、责的对等统一，为改善审计环境创造条件，为提高审计质量奠定基础。

　　（二）重视对审计人员的职业道德和诚信教育

　　加拿大审计机关审计质量控制的重点之所以没有放在审计实施阶段，除了社会诚信度高，审计执法环境好之外，还由于审计人员的业务素质和职业道德水平较高，他们比较珍视自己的职业，遵守审计执业标准和职业道德准则的自觉性比较高，因此审计人员徇私枉法、故意“放水”等舞弊行为是不可想象的。他们的审计质量问题多是由于业务能力和工作经验不足而造成的过失，或者由于审计事项本身的复杂性而引起的风险。这些问题大多可以通过事后的审核控制来发现并纠正。虽然我国审计机关在目前情况下加强审计实施阶段的质量控制是必需的，仍然需要通过实行“审计日记”等制度来加强对审计执法过程的监管，防止审计人员出现过失和舞弊，但我们也必须重视通过资格认证、职业培训、职业教育等手段，不断提高审计人员的业务素质和职业道德水平，增强审计人员的责任意识和质量意识、风险意识，以此来减少审计过失，防止审计舞弊。

　　（三）充分运用风险评估和内控测评，提高审计工作的科学化水平

　　在加拿大，无论是国家审计、内部审计还是公共会计师审计，都十分重视运用内控测评、风险评估等科学的审计方法。从审计项目的选择上，通过严格的内控测评和风险评估，以提高决策的科学性，减少盲目性，使审计的对象始终是当前最需要审计的，这样就为保证审计质量提供了一个基本的前提。审计项目实施过程中，也要通过内控测评和风险评估，科学地选择审计策略，确定审计的范围和重点，进行审计抽样。我们制定《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》的一个指导思想，就是要提高审计项目的科学化水平，在编制审计方案，指导审计实施的过程中，要求运用内控测评和审计风险评估、抽样审计等科学的审计方法。通过考察学习，使我们对此有了更深刻的理解，认识到这是加强审计质量控制，提高审计计划科学化水平的重要保证。

　　（四）大力开展绩效审计，充分履行审计职能

　　目前，加拿大审计机关开展的大量审计项目是绩效审计，涵盖的范围十分广泛。比如：关于政府部门如何保护消费者的权益；警察局如何管理性侵犯案件；垃圾回收是否及时等等。类似这样的审计项目已经超出财政财务收支、经济管理、经济效益的范畴，许多领域是审计人员所不熟悉的，需要与许多聘请的业内专家密切合作来完成审计项目。值得关注的是，为什么审计不熟悉、不擅长的事情还要审计来做？既然要请业内专家来实施，为什么不直接交由业内有关部门去完成？这正是由于审计机关处于管理者和被管理者之外，属于独立的第三方，能够得出更为客观公正的审计和调查结果，而且审计机关的职业特征决定了其分析能力、建议能力比较强。因此，议会希望审计机关充分发挥这些优势，将审计机关的职能最大化，相应减少议会监督的成本。我国审计机关的职能也不应当仅局限于财政财务收支的合规性审计上，应当加大效益审计和专项审计调查的力度，拓宽审计领域，充分履行审计机关的职责，发挥审计机关作用。

　　（五）加大审计结果公开的力度，扩大审计影响和作用

　　在加拿大，无论联邦，还是省、市审计机关向议会所作的审计报告都同时向社会民众公开。审计报告中不仅列出被审计单位存在的问题，还要列出被审计单位的反馈意见和整改情况。据安大略省审计长公署介绍，他们的绩效审计，每年要形成一个综合报告，在向社会公开的同时，还要召开公共听证会，向媒体和公众开放。听证会由公共账目委员会（PAC）组织，政府有关部门、审计机关和所有党派的议员都参加。听证会上很少会对审计结果置疑，讨论的内容主要是针对审计建议和各部门作出的反应，即使有的问题已经纠正了，也要进行听证，议员们会向政府有关部门提出许多问题，不仅限于审计发现的问题，更关注有关部门将如何改正问题。 PAC会要求审计跟踪审计结果，尽快将改进情况向议会报告。审计结果越公开，越有利于促进审计机关提高审计质量，越能扩大审计的影响，发挥审计的作用。因此，我们也可以借鉴加拿大的一些做法，审计作用的发挥不应局限于对被审计单位的处理处罚上，还应进一步完善审计结果公告制度，加大审计结果公开、透明的力度，一方面促进被审计单位改进工作，一方面促进审计机关提高审计质量。